Эти обычаи легко перечислить. Премьер-министр является лидером партии и ее парламентской фракции; он формирует правительство, назначая около сотни министров и их парламентских заместителей и может отстранить некоторых из них от должности в период полномочий парламента данного созыва; он подбирает и возглавляет кабинет; учреждает и иногда руководит работой правительственных комитетов; информирует монарха о решениях правительства и представляет страну в Совете министров ЕЭС, на собраниях Британского Содружества и прочих встречах на высшем уровне. Однако в этом перечне мало говорится о роли и власти премьер-министра. Неудивительно, что Гладстон однажды заметил: «Нигде больше нет человека, облеченного такой большой властью и наделенного столь малыми возможностями показать ее в рамках официальной должности или прерогатив».
В своих мемуарах «Время и удача» лорд Каллагэн поднимает вопрос о том, что же все-таки делает премьер-министр — помимо, разумеется, «управления страной». Назначив свой кабинет в 1976 году, он «откинулся на спинку стула и понял, что ему нечего делать. Министры занимались своей департаментской работой; телефон молчал, поскольку… люди не звонят премьер-министру». «Разумеется, это была иллюзия», — тут же добавляет он. Иллюзия — потому что премьер-министр отвечает перед парламентом и страной за проведение своей политики и управление делами. Премьер-министры отличаются друг от друга тем, в какой мере они берут на себя прямую и непосредственную ответственность за главные политические решения: «Премьер-министр сам задает себе ритм». Но он (или она) должен быть начеку, следя за тем, все ли ладно в кабинете, парламенте или партии, получая информацию по конфиденциальным каналам. Лорд Каллагэн подчеркивал необходимость слегка отойти в сторону от повседневной работы кабинета, чтобы «увидеть общую картину», прекрасно зная, что наступят кризисные моменты, когда это будет невозможно. Такие времена настали и для Каллагэна, потребовав твердой руки, в то же время предоставлявшей коллегам по кабинету возможность в полной мере участвовать в дискуссиях о том, как справиться с трудностями.[8]
Частично это вопрос стиля, но в большей степени — следствие выбора самого премьер-министра, решающего, как ему поступить. Гарольд Вильсон резюмировал различия между двумя периодами своего премьерства[9] (в целом — четыре правительства) в футбольных терминах: в 1960-х он «побыл на поле и голкипером, и средним игроком, пробивая пенальти и угловые и навлекая на себя неприятности», а в 1970-х играл как «старомодный полузащитник, отходя на заднюю линию, пасуя мяч тем, чье дело — забивать голы, а в случаях редких спланированных операций продвигаясь в зону противника». Для непосвященного эта метафора означает, что в 1974–1976 годах Вильсон в гораздо большей степени, чем в свое первое премьерство, старался поощрять и подталкивать министров к действию, при условии, что их инициативы не выходили за рамки его собственных представлений о направлении деятельности правительства, и для этого он был готов действовать разумно и решительно, заменяя членов своей команды. Как записала в своем дневнике Барбара Касл[10] по одному такому случаю, «старый лис вновь провел обманный маневр», так что, возможно, обезоруживающее спортивное сравнение не стоит принимать за чистую монету. Однако хотя Вильсон и решил не так активно вмешиваться в деятельность министров в 1970-х годах, он создал в своей резиденции стратегический отдел, набрав туда специалистов извне в качестве временных сотрудников. Отдел до сих пор снабжает премьер-министра анализом проводимой им политики, позволяя ему более эффективно и деятельно вмешиваться в работу других министров, хотя Вильсон и не использовал эту возможность так широко, как мог бы.
Другие премьер-министры, например Гарольд Макмиллан (впоследствии лорд Стоктон) и Эдвард Хит, сосредоточились на одном первостепенном вопросе: в их случае это было вступление Великобритании в Европейское сообщество. Маргарет Тэтчер поставила перед собой четкие цели в области налогообложения, государственных расходов, отношений с Советским Союзом и НАТО, связей между государственным и частным секторами в жилищном строительстве, здравоохранении, образовании и экономике в целом. Если премьер-министр собирается выступать с инициативами по столь широкому кругу вопросов (а не направлять работу команды, предоставляя министрам шанс вести собственную политику, но натягивая поводья, если это необходимо), это потребует нечеловеческих усилий от специальных комитетов и политических советников, сочувствующих идеям премьер-министра, а также поддержки расширенного стратегического отдела.
Несмотря на всю эту административную и политическую поддержку, премьер-министры ото всех партий могли видоизменять политику «на ходу», вследствие ответа на вопрос журналиста в телевизионном интервью или мельком оброненной фразы во время выступления. Политическую машину тогда приходилось запускать на полную мощность, чтобы представить проработанную политическую линию, подкрепляющую собой слова премьер-министра. Парламентская фракция и партия в целом часто с удивлением и неудовольствием обнаруживают, что им придется подумать именно об этом. Сегодняшние премьер-министры слишком зависят от своей партии, чтобы часто менять свою политическую линию, чего не скажешь о некоторых премьерах прошлого. Сэр Роберт Пиль, например, обычно держал соратников в неведении относительно своих намерений. Когда лорд Джон Расселл внес законопроект о реформе муниципальных образований, «все пошли в тот вечер в палату, чувствуя несомненно, что сэр Роберт заявит о своем решительном несогласии не только с законопроектом, но и с самим принципом», но «с удивлением и ужасом услышали, что он не только согласен с принципом законопроекта, но и поддерживает подавляющее большинство его положений».
Собственно говоря, поскольку правил, определяющих обязанности премьер-министра, не существует, он вполне может руководить любой областью, причем ссылаясь в этом на исторический прецедент. В XVIII и XIX веках премьер-министры часто играли роль канцлера казначейства (министра финансов), лидера палаты, а при случае и других министров. Но какова бы ни была трактовка премьер-министром своей должности, он подотчетен парламенту.
Определение политического курса — лишь дополнение к основной работе премьер-министра, которая состоит в проведении совещаний кабинета и правительственных комитетов, написании речей и заявлений, чтении сводок, подготовке к выступлениям в парламенте, переписке, государственных визитах, приеме глав правительств, участии в международных конференциях и переговорах с официальными делегациями национальных организаций разного рода — Конфедерации британской промышленности, профсоюзов, Британской медицинской ассоциации и многих других. Премьер-министр может быть месяцами лишен личной жизни.
Его рабочей резиденцией является знаменитый дом № 10 по Даунинг-стрит — теперь это еще и место его проживания. Внешность обманчива, и дом № 10 больше, чем кажется снаружи: в нем 160 комнат (в основном кабинетов), в том числе зал правительства, залы для приемов, столовые и небольшая квартира на втором этаже. На самом деле это два дома, соединенные переходом; тот, что побольше, стоит напротив плаца Королевской конной гвардии. Дом № 10 соединен сквозным переходом с № 11, офисом главного парламентского организатора, и № 12 — официальной резиденцией канцлера казначейства.
Премьер-министр опирается на обширный персонал в 70–80 человек. В последние годы к существующему аппарату госчиновников добавились политические советники, так что в 1983 году в «Ежегоднике государственной службы» часть личного кабинета премьер-министра впервые была признана «политическим кабинетом». В отличие от многих других офисов личный кабинет премьера работает круглосуточно, и кто-то постоянно дежурит у телефона. Личные секретари — государственные служащие, откомандированные на три года своим департаментом, — поддерживают связь с каждым правительственным учреждением, подготавливают премьер-министра к любому раскладу в парламенте и ни на минуту не оставляют его без присмотра. Каждый телефонный звонок и каждый разговор протоколируется, если только премьер-министр не попросит этого не делать. Такое роскошное обслуживание не идет ни в какое сравнение с временами, когда Невилл Чемберлен получил известие от посла в Германии (по настенному телефону в комнатке дворецкого) о начале Гитлером войны.
Премьер-министры не только наведываются время от времени в палату общин: у них там есть свой кабинет. Время, которое премьер проводит в палате с рядовыми депутатами своей фракции и министрами, варьируется в зависимости от его личности. Премьер-министра редко увидишь прохаживающимся по коридорам Вестминстерского дворца, а если такое и случается, то он никогда не бывает один. Гарольд Вильсон нередко приглашал депутатов-лейбористов и младших министров выпить с ним кофе после ленча в столовой для членов парламента или уходил поболтать в чайный салон для депутатов. Держать двери премьерского кабинета в палате общин открытыми в 1970-х годах стало сложнее, чем в 1960-х, из-за возросшего объема работы. Маргарет Тэтчер всегда была готова поговорить с депутатами от своей партии, когда те пожелают. Опытные парламентарии, однако, скептически наблюдают за пребыванием премьер-министра в чайном салоне, депутатской столовой или кафетерии. Частые посещения указывают на «нелады в королевстве» — недовольство в парламентской фракции, а может быть, тактичный намек от личного парламентского секретаря премьер-министра на то, что лучше бы показаться людям, а то уже говорят, что премьер стал недосягаем…
