Альтернативные стратегии
Выбор политической стратегии в сфере национально-государственного развития был не случайным как во времена Ельцина, так и в период правления Путина. Однако, на мой взгляд, коридор возможностей у первого президента России был уже, чем у его преемника.
В первые годы существования новой России были крайне слабы силы, заинтересованные в сохранении ее единства. Лидеры национальных движений нерусских народов добивались суверенитета для «своих» республик, а русские националисты не способствовали укреплению общероссийского единства, поскольку мечтали о восстановлении СССР.
После того как российские республики продемонстрировали «парад суверенитетов», непреодолимое желание повысить свой статус возникло у российских краев и областей. О своем суверенитете объявили даже административные районы в некоторых городах. Инерция распада СССР набирала силу, и никто в то время еще не знал, когда и на каком территориальном уровне она может завершиться.
Сложившаяся политическая ситуация в значительной мере продиктовала политическую стратегию Ельцина во взаимоотношениях с наиболее активной тогда частью общества – с региональными политическими элитами. Это была политика что называется ad hoc – почти стихийный ответ на вызов времени. Однако, несмотря на свою спонтанность, стратегия Ельцина, основанная на переговорном процессе, достижении компромиссов, взаимных уступок, сделанных как федеральной властью, так и лидерами республик, помогла переломить негативные тенденции в федеративных отношениях. Договоры между федеральным центром и органами власти субъектов Федерации, а также Договор об общественном согласии (1994 год), подписанный всеми субъектами Федерации, кроме Чечни, значительно ограничили формальную возможность объявления кем-либо из руководителей республик, краев, областей о выходе из состава Федерации, поскольку все они признали, что «…реализация прав субъектов Федерации возможна только при обеспечении государственной целостности России, ее политического, экономического и правового единства»[36].
С конца 1993 года в России установился новый политический порядок во взаимоотношениях центра и регионов, в основе которого лежали не только формальные, но и устные договоренности между президентом Ельциным и лидерами республик. При этом в обмен на расширение прав региональной элиты на федеральном уровне региональные лидеры обязались усмирить наиболее радикальные национальные движения. И с тех пор не наблюдалось ни одного проявления этнического сепаратизма, за исключением конфликта с Чеченской Республикой, которая в то время ни в каких договоренностях с лидерами России не участвовала.
Эти перемены тогда были замечены российским общественным мнением. В массовом сознании россиян постепенно росла уверенность в том, что целостность России укрепляется, а главное, уменьшается угроза вооруженных конфликтов, неизбежного спутника распада страны. Об этом неопровержимо свидетельствовали материалы мониторинговых социологических исследований (см. табл. 2).
Таблица 2. «КАК ВЫ СЧИТАЕТЕ, НАСКОЛЬКО ВЕРОЯТНЫ В БЛИЖАЙШИЕ МЕСЯЦЫ ВООРУЖЕННЫЕ КОНФЛИКТЫ В РОССИИ?» (по материалам мониторинга ВЦИОМ)
Как видно из таблицы 2, в 1993 году определился перелом в массовом сознании россиян. Если в первые два года жизни постсоветской России более половины опрошенных жили в страхе перед грядущим якобы уже в ближайшие месяцы взрывом вооруженных конфликтов, то к концу 1993 года большинство демонстрировало определенный оптимизм.
Но прошло время, и политика компромиссов стала восприниматься в сознании большинства россиян как стратегия односторонних уступок республикам, как начало развала России и даже как злой умысел: «Те же, кто развалили СССР, теперь разваливают Россию».
По большей части такие представления имеют мало общего с реальностью. Например, знаменитая фраза Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете освоить», оброненная им в Татарстане в 1992 году, сегодня трактуется чуть ли не как начало дезинтеграции России. Но ведь она была брошена не до, а после «парада суверенитетов» и не только не подтолкнула республики к большей суверенизации, но, как уже было показано, предшествовала процессу стабилизации отношений регионов и федерального центра.
Договор федеральной власти с Татарстаном с нарастающей силой осуждается наиболее консервативными государственниками. В действительности же он был полезен как для республики, так и для Федерации в целом. Он резко ослабил в республике позиции радикально националистических сил, влияние которых основывалось почти целиком на страхе населения перед образом «имперского врага». Договор между Москвой и Казанью сильно «притушил» этот образ в сознании жителей Татарстана.
Договор не отменил ни одного из принятых в республике законодательных актов, но практически сделал их не опасными с точки зрения сохранения целостности страны. Например, по республиканской Конституции Татарстан является субъектом международного права, но оказалось, что зарубежные инвесторы не готовы и рубля вложить в экономику Татарстана без гарантий Москвы. По местным законам все недра принадлежат республике, но тем не менее основное ее богатство – нефть транспортируется через федеральный нефтепровод, и уже после подписания Договора в 1994 году объем продажи Татарстаном нефти даже сократился ввиду перегрузки общероссийского нефтепровода (так технические устройства могут выполнять политические функции). Республиканский закон велит всем гражданам республики проходить военную службу в республике, но ее территория входит в состав Приволжского военного округа, откуда новобранцы направляются служить в разные регионы страны, в том числе и в Чечню. Таким образом, границы допустимых уступок со стороны федеральной власти республикам определялись ее способностью контролировать основные рычаги влияния на регионы: финансовую систему, транспорт, магистральные трубопроводы и, разумеется, силовые структуры.
Не случайно татарские националисты радикального толка крайне негативно оценили договор между федеральным центром и Татарстаном. На Втором Всетатарском курултае в феврале 1994 года 655 делегатов осудили этот договор как капитуляцию перед «имперским центром». Как заявила Фаузия Байрамова, «мы потерпели поражение, и с заключением 15 февраля договора в Москве республика отброшена в 1989 год»[37].
Также по крайней мере спорными можно считать весьма распространенные представления о несправедливости и нецелесообразности предоставления ряду республик налоговых льгот. Например, ныне не только общественное мнение, но и большинство экспертов-экономистов осуждают идею создания «оффшорной зоны» в Ингушетии. Однако, на мой взгляд, нельзя не согласиться с бывшим секретарем Совета безопасности России И. П. Рыбкиным, отмечавшим, что без этого не удалось бы предотвратить вовлечение Ингушетии в чеченский конфликт[38]. Это значит, что налоговые потери от оффшорной зоны ничтожно малы по сравнению с возможными потерями бюджета на войну с Ингушетией, не говоря уже о неизбежных в таких случаях потерях человеческих жизней.
С точки зрения воздействия социальных представлений на политику не столь уж важно, насколько они реалистичны. Если представления возникли и стали массовыми, то они влияют на политический процесс ничуть не меньше, чем реальность. В этом я полностью солидаризируюсь с известной «теоремой Томаса»: «Если люди определяют ситуации как реальные, то они и являются реальными по своим последствиям»[39]. Думаю, что именно из такой реальности, основанной на массовых и во многом мифологизированных представлениях, выросла стратегия Путина, ключевыми идеями которой являются создание «единой исполнительной вертикали» и ограничение политической роли региональной элиты, прежде всего лидеров республик.
Эти задачи прямо или косвенно были поставлены в первых же законодательных инициативах президента Путина. Они обосновывались необходимостью преодоления дезинтеграции, которая, на мой взгляд, к тому времени уже была преодолена. В своем первом Послании Федеральному Собранию (2000 год) президент отмечает: «У нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство»[40]. Замечу, что децентрализация вовсе не равнозначна дезинтеграции. Федеративное государство по определению децентрализовано, поскольку основывается на принципе субсидиарности, предусматривающем сохранение за центральной властью лишь узкого круга базовых функций управления и передачу всех остальных региональным властям. В следующем своем Послании президент снова показывает, что не осознает различий между децентрализацией и дезинтеграцией, которую федеральной власти удалось переломить всего лишь за девять месяцев, разделявших оба послания. «Сегодня, – отметил президент, – уже можно сказать: период „расползания“ государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена. В прошлом году мы много для этого сделали, мы – все вместе. Разработали и приняли федеративный пакет – пакет федеральных законов. Провели реформу Совета Федерации. Первые результаты дала работа полпредов в федеральных округах»[41].
