Первое Послание от второго отделяет, как уже отмечено, всего девять месяцев. Если учесть, что на подготовку таких документов уходит несколько месяцев, то получается, что администрации Путина потребовалось всего около полугода на то, чтобы, как он заявляет, остановить процесс дезинтеграции государства. Какие же чудодейственные средства использовала власть, чтобы достичь столь выдающихся успехов? Все они перечислены в Послании президента.
Начнем с реформы Совета Федерации. Специалисты давно обсуждают вопрос о целесообразности изменения принципа формирования верхней палаты парламента за счет прямого избрания его членов. Однако реформа таких радикальных перемен не предусматривала. Она привела лишь к тому, что вместо руководителей исполнительной и законодательной власти регионов в Совете представлены их представители. По сути, сегодня места в Совете Федерации почти открыто покупаются представителями крупного бизнеса или используются Администрацией Президента в качестве временного пристанища для чиновников федеральной номенклатуры. Лидеры регионов были хоть в какой-то мере ответственны за свои решения перед своими избирателями, в то время как меру ответственности назначенцев весьма сложно определить. Совет Федерации предыдущего созыва долгое время выступал как инструмент стабилизации политической ситуации в России. Во всяком случае, его законотворческая деятельность всегда отличалась значительно большей взвешенностью, чем решения Государственной Думы. Может ли нынешний Совет быть лучше прежнего, если вывод из его состава региональных лидеров исключает возможность использования этого органа в качестве механизма согласования интересов центра и регионов? Однако вне зависимости от ответа на этот вопрос можно с уверенность говорить, что проведенная реформа Совета Федерации не могла обеспечить перелом в дезинтеграционных процессах.
Другой элемент новой административной реформы, направленной на выстраивание единой вертикали власти, – создание семи административных округов во главе с полномочными представителями президента. Поначалу именно с их деятельностью многие представители российской элиты связывали основные надежды на преодоление дезинтеграционных тенденций. Например, Александр Солженицын в 2000 году признал целесообразным создание Путиным семи федеральных округов во главе с «генерал-губернаторами» как реальный ответ на угрозу территориального распада страны[42]. Однако ни появление округов, ни назначение полпредов не могли в принципе оказать влияние на такие глубинные процессы, как дезинтеграция. Кроме того, на мой взгляд (и я попытаюсь его обосновать), эти реформы в действительности лишь имитировали перемены в управлении регионами, поскольку решающую роль во взаимоотношениях центра и регионов по-прежнему играют федеральные чиновники.
Попытаюсь также обосновать и мысль о том, что концепция федеральных округов изначально была обречена на провал, поскольку воспроизводила ту традиционную модель управления, которая доказала свою несостоятельность еще в советское время.
Попытки усилить контроль Москвы над регионами с помощью создания промежуточных административных структур, объединяющих сразу несколько регионов, предпринимались и раньше. Недолго просуществовавшие совнархозы можно считать предтечами нынешних федеральных округов. Совнархозы были лишь в 1,5–2 раза больше нынешних областей, краев и республик, но все равно оказались слишком громоздкими и поэтому сложными в управлении. Административные округа намного больше (они включают 12–13 регионов), и, следовательно, ими еще сложнее управлять. К тому же ушла в небытие партийная дисциплина, на которую в советские годы опиралась административная система управления регионами. Да и состав полпредов (пятеро из семи – генералы, не имеющие опыта управления территориями) вряд ли позволяет надеяться на успешность этого начинания. Сила и натиск не помогли генералам выиграть чеченскую кампанию, и еще меньше вероятность того, что они помогут утверждению федеральных округов в жизни России.
Некомпетентность генералов-полпредов сразу же стала особенно заметной в кризисных ситуациях, которые становились значительным раздражителем для федеральной элиты и грозили подрывом позиций президента в регионах. Так было, например, в ходе кризиса в Приморье в 2001 году, когда приход к власти Сергея Дарькина совпал с острейшим энергетическим кризисом в крае. Показательно, что в ходе осуществления первой волны кадровых решений по Приморью Владимир Путин предпочел общаться с местным руководством напрямую, видимо понимая, что указания, передаваемые через полпреда в ситуации, когда кризис стал открытым, уже не воспринимаются как безусловно легитимные. Полпред в Приморье Константин Пуликовский, несмотря на большую публичность в своей деятельности, использовался президентской администрацией лишь как вспомогательное звено в доведении позиции Кремля до местных элит, а основную часть деятельности по решению кадровых вопросов и устранению последствий политического кризиса в крае взял на себя заместитель главы Администрации президента РФ Владислав Сурков.
В Южном федеральном округе главной задачей является умиротворение Чечни. История подготовки референдума по Конституции Чеченской Республики, которому президент придавал чрезвычайно важное значение, показывает, что и в этом регионе особо ответственные политические задачи поручаются не полпреду президента, а ключевым сотрудникам президентской администрации. Вот и организация референдума была поручена не Виктору Казанцеву, а Владиславу Суркову и помощнику президента Сергею Ястржемскому. Они напрямую контактировали с московским назначенцем в Чечне Ахмадом Кадыровым и без участия полпреда добились победного результата.
Правительство России также оттесняет полпредов президента от решения ключевых вопросов. Так, в период кризиса в Приморском крае глава правительства Михаил Касьянов в ходе своей инспекционной поездки по региону неоднократно повторял, что введение прямого президентского правления в крае маловероятно. В то же время решения, принятые во время этой поездки, продемонстрировали другое – губернаторская власть перешла под непосредственный контроль правительственных структур. Было объявлено, что бюджет Приморья будет верстаться под руководством Правительства РФ, а исполнять его будет федеральное казначейство. Координировать поставки топлива в Приморье и платежи за него премьер поручил одному из заместителей министра энергетики, которому предписали постоянно находиться во Владивостоке. Кроме того, предполагалась проверка финансовой деятельности краевой администрации. Только на таких условиях Правительство РФ было готово предоставить краю трансферты (5, 6 млрд рублей). Таким образом, Сергей Дарькин в обмен на признание себя губернатором фактически потерял право самостоятельного управления финансами края. На вторых ролях оказался и полпред Президента РФ К. Пуликовский. Обозреватели отмечают как весьма примечательный тот факт, что он даже не был на пресс-конференции, на которой Касьянов изложил столь важные для края решения правительства[43].
В Уральском федеральном округе отказ Правительства России от работы с полпредством наиболее наглядно демонстрирует ситуация в Курганской области. В 2001–2002 годах шли ожесточенные дискуссии о дальнейшей судьбе данного субъекта и программах по выводу его из кризиса. После долгих баталий окружные чиновники предложили некие решения проблемы, однако ни одно из них до сих пор даже не рассмотрено Правительством России[44].
Конкуренция между федеральными чиновниками и полпредами может стать основной причиной провала идеи федеральных округов. Федеральные министры прямо, а чаще косвенно выражают обеспокоенность попытками полномочных представителей президента в округах поставить под контроль финансовые потоки, направляемые из центра в регионы. Примерно то же можно сказать и о чиновниках Администрации президента, которые, естественно, недовольны попытками окружных начальников оказывать влияние на распределение должностей и наград федеральных служащих в регионах. Федеральные чиновники (будь то представители администрации или правительства) неоднократно доказывали свою способность отодвигать полпредов на второй план, и у них, безусловно, есть возможность блокировать активность окружного начальства в тех сферах, которые вызывают у них тревогу. Подобная форма конкуренции проявлялась и в советское время, и уже тогда она привела к полному коллапсу любимого детища Никиты Хрущева – совнархозов. Скорее всего, такая же судьба ожидает и федеральные округа.
Похоже, это осознают сегодня многие представители политической элиты России, в том числе и люди весьма лояльные президенту. Косвенным доказательством этого служит заявление спикера предыдущей Государственной думы Геннадия Селезнева о том, что «семь федеральных округов были нужны на первом этапе, когда существовала угроза распада государства», а ныне он «на месте президента страны подумал бы о том, чтобы ликвидировать их в течение ближайших полутора-двух лет»[45].
