Отчасти потому, что институциональные механизмы могут работать против лидеров, отчасти же в силу несовершенства институциональной «технологии» развитие совокупности политических и административных структур не дает лидерам больше возможностей для достижения результата, напротив, может породить еще больше помех. Однако отсутствие структур, сознательно сформированных для стимулирования (или торможения) лидерства, не означает отсутствия каких-либо механизмов вообще; если нет политических институтов, созданных законом или конституцией, существуют «естественные» средства, позволяющие организовать лидерство, опосредующие связь лидера с нацией. Политическая партия может служить «искусственным» механизмом, который будет способствовать или препятствовать влиянию лидера. Но даже при отсутствии политических партий лидеры не лишены связи с населением благодаря наличию других факторов, например, племенных и иных групп.
Случаи, когда лидер рассчитывал только на свои личные качества, очень редки, столь редки, что выглядят чисто теоретическими; если это происходит — значит, в стране нет никаких общественных групп, никаких традиций, никаких ритуалов, с помощью которых лидеры приходят к власти, занимают должность и поддерживают связь со своим окружением, бюрократией и народом. Когда нет «искусственных» структур, их место занимают естественные структуры; правильнее было бы сказать, что «искусственные» институты постепенно накладываются на естественные механизмы и вытесняют их. Но эти естественные общественные механизмы продолжают сохранять свое влияние. Искусственные политические институты иногда, если не часто, остаются чисто формальными, недействующими или действующими частично. Взаимодействие между «искусственными» и естественными механизмами — один из аспектов классического взаимодействия между конституционными, законными механизмами и поведенческими стереотипами.
Однако тип воздействия на лидерство и «искусственных», и естественных механизмов один и тот же. Например, «искусственные» механизмы используются для ограничения власти лидеров чаще, чем естественные механизмы, хотя последние тоже могут служить ослаблению роли лидеров в некоторых областях, правда, скорее случайно, чем преднамеренно. Поэтому необходимо рассмотреть весь спектр ситуаций, которые могут возникнуть — от тех, когда «искусственные» структуры слабы и почти не существуют, до тех, где они высокоразвиты. Такой анализ нужен для того, чтобы выяснить, зависит ли влияние лидеров в первую очередь от существования того или иного типа институциональных механизмов.
Возможность влияния лидеров при отсутствии «искусственных» институциональных структур
Общенациональное политическое лидерство может возникнуть — по крайней мере, теоретически — в контексте полного отсутствия структур, специально созданных для организации политической системы, хотя, как было отмечено выше, естественные механизмы обязательно существуют. Как в таком случае могут быть охарактеризованы положение лидеров и каналы их влияния («щупальца») внутри общества?
Во-первых, может быть значительно усилен личный статус лидера, поскольку условия его руководства никак не ограничены. Конечно, зачастую при отсутствии конституционных, законодательных ограничений традиционные механизмы в известной мере ограничивают власть лидеров.
Но может не быть вообще никаких ограничений; в таком случае статус и личное положение лидеров есть лишь результат особой ситуации и особой личности. Это происходит нередко даже в современном мире, где абсолютные монархии пребывают в полном упадке. Пример неограниченного статуса — лидер, чей приход к власти и руководство основаны на механизмах, прежде не существовавших. Многие военные, взявшие власть в результате путча, относится к этой категории. В подобной ситуации заранее не известны ни будущий преемник власти, ни продолжительность его правления[19].
Поэтому персональный статус лидера может быть совершенно не отрегулирован; но гораздо чаще отношения между лидером и его окружением не ограничиваются прежними механизмами. Может не быть никаких норм или традиций, определяющих, кто станет членом правительства, как долго оно будет находиться у власти, какими будут его права и отношения с лидером. Конечно, существуют неписанные правила: скажем, лица, пришедшие к власти в результате путча, могут счесть себя обязанными включить в правительство некоторых из своих сторонников по путчу. Но такая ситуация не продолжительна: позже абсолютный властитель может сместить министров своей волей и заменить их по своему усмотрению. Созданный прежде военный или революционный совет может быть впоследствии распущен. Как правило, даже в условиях солее «стабильных» режимов часто отсутствуют нормы и традиции, обязывающие лидеров назначать конкретных должностных лиц. Практически же многие лидеры отнюдь не лишены возможности по собственной воле формировать свое окружение, более того, отношения между лидером и его окружением не регулируются никакими нормами.
Лидеры лишены подобной свободы по отношению к бюрократии и всему населению. Они не могут произвольно назначать государственных чиновников, по своему желанию организовывать работу всей бюрократической машины. Конечно, они в праве смещать или продвигать отдельных должностных лиц, особенно высшего звена, вносить изменения в методы деятельности бюрократии. Но эту свободу естественным образом ограничивает совокупность важных факторов. Во-первых, ввиду практической невозможности сместить всю бюрократию лидеры явно и в большой мере зависят от способностей имеющегося персонала. Во-вторых, любые изменения несут в себе как пользу, так и вред: бюрократия не может быть опрокинута без определенных потерь в ее эффективности, по крайней мере, на некоторое время. В-третьих, самое важное состоит в том, что лидеры постоянно зависят от бюрократии, прежней или реформированной. Им приходится мириться с отсрочками, конфликтами и трудностями в реализации решений.
Итак, бюрократия порождает неизбежные ограничения власти лидера. В свою очередь, отсутствие устойчивых политических процедур не дает лидерам полной свободы в их отношениях с населением, напротив, может ослабить воздействие и влияние на него. Естественные узы, объединяющие людей, в этом смысле могут представлять собой серьезное препятствие.
Возможность влияния лидеров в контексте «искусственных» структур
При наличии «искусственных» институтов и механизмов баланс плюсов и минусов становится иным. В целом «искусственные» механизмы ограничивают свободу руководителей в плане их персонального статуса, равно как в плане подбора своего окружения и контроля над ним (правда, последнее случается далеко не всегда); с другой стороны, они могут расширить возможности лидеров по отношению к бюрократии, зачастую усиливают их прямое влияние на население.
«Искусственные» механизмы во многих случаях возникают в ответ на требование уменьшить роль общенационального исполнительного руководства; вследствие этого одной из главных целей создания «искусственных» механизмов является менее высокий и менее прочный статус главы руководства.
Эффект конституционных и других «искусственных» норм может быть весьма неодинаков в плане власти лидеров над бюрократией. Конечно, типично положение, когда лидеры менее свободны в выборе, продвижении и смещении государственных чиновников в силу сложности соответствующих процедур. Таким образом, потенциальное влияние лидеров уменьшается. Но, одновременно, эти же процедуры ограничивают произвол в действиях чиновников. Развитие «esprit de corps» (корпоративного духа) является плодом идеологии лояльности государству; если эта лояльность не может быть направлена на личность лидера как таковую, она может помочь ему косвенным образом. Более того, переменный фактор может быть и иным, самое главное — техническое умение и организационная эффективность бюрократии, и эти качества должны усиливаться с развитием более структурированных механизмов.
Наконец, существование «искусственных» структур усиливает влияние лидера на население. Они централизуют общество и усиливают государство. Однако их эффект не следует преувеличивать. При необходимости лидеры могут создать каналы для установления прямых связей с населением с помощью политических партий.
Не все «искусственные» структуры упрочивают положение лидеров, некоторые — как уже было сказано — предназначены для сокращения полномочий лидеров: парламенты и конгрессы — на общенациональном уровне, другие выборные органы — на региональном и местном уровнях. Но эти институты придают политике общенациональное звучание и способствуют упадку структур, существовавших как бы вне государства и, следовательно, вне общенационального лидерства. Так что и эти конституционные институты лидеры могут использовать во благо себе.
