Наконец, существование «искусственных» структур усиливает влияние лидера на население. Они централизуют общество и усиливают государство. Однако их эффект не следует преувеличивать. При необходимости лидеры могут создать каналы для установления прямых связей с населением с помощью политических партий.
Не все «искусственные» структуры упрочивают положение лидеров, некоторые — как уже было сказано — предназначены для сокращения полномочий лидеров: парламенты и конгрессы — на общенациональном уровне, другие выборные органы — на региональном и местном уровнях. Но эти институты придают политике общенациональное звучание и способствуют упадку структур, существовавших как бы вне государства и, следовательно, вне общенационального лидерства. Так что и эти конституционные институты лидеры могут использовать во благо себе.
Развитие государства, таким образом, способствует возрастанию влияния лидеров на население. Лидеры получают больше возможностей для давления во имя реализации своих целей.
Итак, несмотря на то, что в современных институциональных системах лидеры испытывают немалые ограничения, они все же обладают большим потенциалом действий. Законы и регуляторы — это механизмы, которые могут быть использованы для определения сферы действий, перемен, в то время как бюрократия, партии и другие группы могут помочь в их реализации. Поэтому общенациональные политические лидеры отнюдь не «остаются не у дел» со вступлением в действие «искусственных» институциональных механизмов, хотя их влияние по некоторым аспектам падает.
То, что лидеры теряют во влиянии и в полномочиях по управлению персоналом, часто компенсируется увеличением свободы маневра в сущностных вопросах.
Статус лидеров и влияние лидерства
Ограничения статуса лидеров обусловлены в первую очередь конституционными и правовыми нормами; эти ограничения могут заметно варьироваться в зависимости от поставленной цели: так, например, жизнь лидера не должна слишком отличаться от жизни рядового человека; частая ротация в верхах призвана расширить возможности претендентов (в Швейцарии, согласно этому принципу, каждый год меняется президент).
За вводимыми ограничениями стоят соображения равенства или «демократического участия». Но обычно целью является ограничение власти лидеров, той части их влияния, что автоматически вытекает из занимаемого положения. Так, срок пребывания в должности постоянно пересматривается, либо само право пересмотра делегируется другим органам. Иногда функцию общенационального политического лидерства делят между собой два или несколько лиц. Конечно, все эти меры не дают полных гарантий потому, что их можно обойти, и потому, что часто в действие вступают другие ограничения. Точно измерить их результат невозможно даже при идеальных обстоятельствах, но целесообразно по крайней мере проанализировать упомянутые ограничения.
Разделение лидерства
Один из типов ограничений связан с уменьшением престижа лидеров путем снижения готовности населения подчиняться им просто потому, что они находятся у власти.
Это достигается косвенно, посредством разделения постов главы государства и главы правительства. Исторически такое разделение сложилось по многим причинам. Премьер-министры пользуются меньшим престижем, но их влияние может быть отнюдь не меньшим. Об этом свидетельствуют случаи, когда многие видные политики, делая выбор между положением главы государства и главы правительства, отдавали предпочтение второму.
Право критиковать лидера и влияние лидерства
Одна из причин меньшего престижа премьер-министра по сравнению с главой государства состоит в том, что положение первого менее стабильно. Как правило, премьер-министр может быть смещен главой государства или вынужден уйти в отставку под давлением законодательного органа (и избежать первой угрозы можно только при существовании второй). Все это обусловливает относительно шаткую позицию, а также вероятность сокращения срока пребывания в должности.
Однако практика не столь однозначна. Во-первых, процедура отчета правительства перед парламентом, безусловно, влияет на сроки пребывания в должности, но в среднем премьер-министры в парламентских системах находятся в должности не меньше, чем другие лидеры.
Во-вторых, эффект подотчетности парламенту далеко не односторонен. Иногда право смещать общенационального лидера является практически формальным, к нему прибегают только в исключительных случаях. В самом деле, реальный эффект может быть обратным желаемому. Так, премьер-министрам многих стран Содружества и некоторых стран Европы, видимо, на пользу то обстоятельство, что парламент правомочен сместить их: они учатся организовывать законодательный орган в свою поддержку, устанавливая контроль над ним посредством правящей партии.
Итак, в определенных условиях угроза смещения главы правительства парламентом парадоксальным образом усиливает власть этого лидера. Эта ситуация яснее предстает в свете затруднительного положения других лидеров. Они могут быть смещены независимо от наличия или отсутствия конституционной и правовой угрозы. Конституции ставят барьеры на пути незаконного захвата власти, но эти барьеры часто не выдерживают натиска. Поэтому разница между случаем, когда лидера может сместить парламент, и случаем, когда лидер конституционно защищен, но в реальности ему грозит опасность свержения в результате переворота или революции, — невелика. Возможность смещения парламентом действует скорее как предохранительный клапан, а не как механизм, реально обеспечивающий темп ротации.
Краткосрочность пребывания лидера у власти может, вероятно, быть связана с его ограниченным влиянием. Но реальная причина таких случаев (Франция до 1958 г., Италия, Финляндия) кроется не в праве парламента критиковать лидера, а скорее в неопределенности и даже шаткости положения лидера, что обусловлено спецификой партийной системы и расстановкой политических сил.
Фиксированный срок пребывания в должности
Третий путь подрыва статуса лидера — навязывание норм, ограничивающих его пребывание в высокой должности фиксированным сроком, как правило, не превышающим несколько лет. Фиксированный срок выступает как альтернатива праву парламентского смещения, ибо лидеры, которым оно угрожает, сохраняют свою должность на неограниченное время, до тех пор, пока пользуются поддержкой парламента и правящей партии. Этой поддержки может лишить поражение на выборах, в противном случае некоторые лидеры (например, в Канаде, Швеции, Великобритании) остаются у власти гораздо дольше, чем президенты в США.
Если существует норма фиксированного срока (например, один или два срока пребывания в должности) и если каждый из этих сроков равен четырем, пяти или шести годам, то происходит явное сужение «кругозора» лидера. «Сужение» имеет психологические последствия. Лидер в этом случае не очень охотно вовлекается в проекты, которые сулят отдачу через много лет, особенно если таковые требуют немедленных жертв. Для лидеров с фиксированным сроком пребывания в должности важно еще одно обстоятельство, заставляющее предпочесть ближнюю перспективу: граждане, особенно политически активные, сознающие, что срок нахождения лидера у власти заканчивается в определенный момент, демонстрируют все меньшую готовность следовать его указаниям по мере приближения данного момента.
Было бы полезно выявить, каким образом фиксированный срок пребывания в должности влияет на престиж лидеров. Пока же можно лишь строить предположения на основе косвенных данных.
Выше упоминалось о том, как меняется влияние лидера с течением времени. Разумеется, шкала изменения этого влияния неодинакова у разных лидеров; некоторые из них могут вообще не достичь «пика». Если, однако, срок в пять-шесть дет оптимален для многих лидеров и во многих ситуациях, фиксированный срок, закрепленный многими конституциями, представляется идеальным для руководителя среднего уровня.
В самом деле, фиксированный срок пребывания в должности может служить стимулом к более активным действиям в течение трех лет, которые, как знают лидеры, отпущены им для руководства. В принципе, неограниченный срок может стимулировать лидеров в планировании долгосрочных перспектив; однако лидеры знают, что продолжительность их пребывания у власти зависит от того, насколько удовлетворяются запросы людей. В случае неограниченного срока на лидера может оказываться более сильное давление, т. к. оппоненты не знают, когда нынешний лидер уйдет, уступив место преемнику. В случае фиксированного срока давление может быть меньшим, поскольку лидер более сосредоточен на реализации своих идей, проявляя повышенную заботу о своей популярности. Однако, доказательства этого суждения весьма расплывчаты.
