пятнадцатью участниками с целью изменить институциональную и директивную систему Евросоюза и расширить его до двадцати пяти стран-членов. Ниццкий договор вступил в силу 1 февраля 2003 года.
Тем не менее, для союза двадцати пяти членов и готовых к ним присоединиться Ниццкого договора оказалось недостаточно. Декларация о будущем Европы, вошедшая в приложение к Договору, вызвала в Европе широкие дебаты о будущем Союза. Первая сессия Конвенции о будущем Европы, которая должна была заняться этим вопросом, открылась 28 февраля 2002 года. После 16 месяцев работы все участники согласовали единый документ – проект конституционного договора.
В июне 2004 года главы государств и правительств единодушно приняли единственный текст – договор о создании Конституции Европы. В нем представлен целый ряд мер, направленных на повышение прозрачности и эффективности Союза и его сближение с гражданами. Они включали: классификацию компетенций Союза, упрощение правовых инструментов, новое определение квалифицированного большинства в Совете и назначение постоянного президента Европейского совета, а также министра иностранных дел Союза, сокращение Европейской комиссии и введение права граждан на инициативу. Текст, подписанный 25 государствами-членами 29 октября 2004 году, по планам, должен был вступить в силу 1 ноября 2006 года после его ратификации всеми государствами-членами в соответствии с предусмотренными национальными процедурами, а именно референдумом или парламентской сессией.
Но будущее предстояло решать иным способом. После провала референдумов во Франции и Нидерландах в 2005 году процедура ратификации конституционного договора замедлилась, и Европейский союз вступил в фазу глубоких размышлений относительно процесса реформы договора и своего будущего. Два долгих года Европа пыталась найти решение проблем своих внутренних реформ, переходя от одной правительственной позиции к другой, некоторые из которых иногда крайне отличались друг от друга. После того как 27 октября 2007 года 27 глав государств или правительств пришли к единому мнению, 13 декабря 2007 года был подписан Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 года. Многие из принципов, представленных в тексте проекта конституционного договора, были приняты в новом европейском договоре. Они включают: стабильное председательство в Европейском совете посредством создания должности председателя, избираемого на срок два с половиной года главами государств или правительств 27 стран-членов; учреждение должности Верховного представителя Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности, назначаемого Европейским советом по согласованию с национальными парламентами; право граждан на инициативу; новую систему подсчета квалифицированного большинства и т. д.
Однако некоторые пункты были опущены: ссылка на символы Союза и свободную и неискаженную конкуренцию в целях достижения целей ЕС, включение Хартии основных прав в текст документа, даже если Хартия приобретает обязующее значение…
После подписания Лиссабонского договора бельгиец Хепман Ван Ромпёй был назначен председателем Европейского совета, а британка Кэтрин Эштон – Верховным представителем Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности. В 2014 году Ромпёй передал полномочия поляку Дональду Туску, в то время как Эштон сменила итальянка Федерика Могерини.
Тем временем другие страны, в первую очередь страны Балканского полуострова, представили свои кандидатуры в Союз, между тем как начались переговоры о вступлении в ЕС Турции. Но в 2010–2016 гг. это экспансионистское движение было внезапно ограничено на экономическом уровне из-за шока, вызванного глобальным финансовым кризисом 2008 года. Мы не можем игнорировать чрезвычайное распространение договоров, которые последовали за этим, а также невероятную сложность содержания пересекающихся компетенций и обязательств, которые в настоящее время составляют Европейское сообщество. Поэтому перейдем к основным проблемам.
Прежде всего, как мы видели, парламент все еще не выполняет требования, составляющие суть демократического представительства, а именно право законодательной инициативы, или право предлагать новые законопроекты [107]. По сути, эту монополию держит Европейская комиссия. Единственное, что может сделать парламент в надежде поднять тему, которую хочет обсудить, это любезно попросить внести на его рассмотрении предложение Еврокомиссии, при этом Комиссия всегда может отказаться. Но то, что депутаты парламента не могут предлагать законопроекты, де-факто противоречит самому представлению о том, что европейские депутаты представляют своих избирателей по классическому мандату, поскольку не имеют права голоса в политической программе законодательных органов.
К тому же Европейский парламент не представляет европейские народы в понятии «демоса» (от «демократии»). И не потому, что Римский договор не принял их во внимание, наоборот, он точно определил депутатов как «представителей народов государств, объединившихся в Сообщество» (ст. 137). Затем в Лиссабонском договоре (2009 г.) говорилось о «гражданах Европейского союза». В 1992 году Маастрихтский договор ввел термин в качестве простого административного обозначения, но в нем сохранилось представительство «народов государств, объединившихся в Сообщество».
Почему же определение «народы государств» было тайком заменено на «граждан Союза»? Это просто семантический анекдот? Едва ли. Термин «народ», используемый в международном праве, может относиться к внутренним народам в многонациональном государстве, например, каталонцам в Испании, и имеет юридические последствия, в частности, может касаться их права на внутреннее самоопределение или даже отделение. По существу, понятие «народ» дополнительно определяется несколькими факторами, некоторые из которых могут быть очень специфическими и потому различаются в зависимости от страны. Оно включает, в частности, социальный договор страны, общее происхождение на более или менее длительный период, язык народа, его культуру, религию и самоопределение. Представлять народ означает и представлять все эти параметры, и защищать их.
К тому же старые договоры формулировались, придерживаясь более «конфедеративной» политической модели, другими словами, поддерживая межгосударственное взаимодействие, сохранение национального суверенитета государств-членов и самобытность их меньшинств – именно то, к чему европейский проект всегда стремился с момента своего создания. И наоборот, если парламентарии определяются как «граждане Европы», то речь идет о федеративном государстве, то есть объединении нескольких государств в одно при условии, что они хотя бы частично отказываются от своего суверенитета в пользу центральной власти, которой предоставлен дополнительный, высший суверенитет – участок на единой территории, определенной четкими границами. Такая модель обязательно опирается на двойную – национальную и федеральную – лояльность ее граждан, обусловленную общепризнанным коллективным сознанием.
При всем этом, поскольку Европа не имеет ни своей собственной юридически очерченной территории, ни федеральных границ, которые составляли бы ее исключительное суверенное пространство, она не является государством. Следовательно, она не может предоставить первичное европейское гражданство, и поэтому не может быть «европейского народа», как в 2009 году замечательно напомнил Конституционный суд Германии в Карлсруэ в своем решении по Лиссабонскому договору. Согласно Суду, Европейский парламент – не подлинный парламент, поскольку он не является, как было сказано в этом решении, «органом представительства объединенного европейского народа или органом представительства граждан Союза» и никогда им не будет, потому что «ни один объединенный европейский народ, который являлся бы
