Однако этого не произошло. Зарождавшийся тоталитаризм требовал сильной, неподконтрольной никому административной власти. Начала формироваться всемогущая административно-командная система, не нуждавшаяся в контроле извне, особенно судебном. Вследствие этого вопросы судебного обжалования действий административных органов отошли на второй план. Складывалось положение, при котором практически все вопросы о законности действий органов управления разрешались в недрах самой административной системы. Судебному контролю подлежали лишь некоторые категории дел, в частности, дела по жалобам на неправильности в списках избирателей по выборам в Советы народных депутатов, дела о недоимках и штрафах, дела о жалобах на действия нотариусов и органов, выполняющих нотариальные действия, а также по жалобам на неправильность записей в книгах актов гражданского состояния[147].
Введение в 1927 г. Административного кодекса Украины было крупным шагом в развитии административного законодательства[148]. Вводился административно-процессуальный порядок рассмотрения жалоб на действия местных административных органов. Однако и в этом законодательном акте не предусматривалось судебного обжалования, за исключением жалоб на неправильное производство описи, оценки имущества, предназначенного на продажу в случае неуплаты необходимых платежей, а также неправильное распределение полученных от продажи имущества сумм[149].
Административный кодекс Украины упорядочил систему органов и должностных лиц, которые были уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, ввел в определенные процессуальные рамки рассмотрение этих дел. При этом суды в число органов, рассматривающих дела об административных проступках, введены не были.
Законодатель пошел по пути предоставления функций рассмотрения жалоб и привлечения к административной ответственности большому количеству исполнительно-распорядительных органов, что негативно отражалось на качестве рассмотрения конкретных дел и приводило к сужению гарантий защиты гражданами своих прав и законных интересов.
Определенные изменения наметились с 60-х годов. Основными этапами, способствующими усилению юридических гарантий защиты прав и интересов граждан, стали:
а) закрепление возможности обжалования в суд постановлений о наложении штрафов[150];
б) введение в систему органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, административных комиссий при исполкомах районных, городских, сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, к ведению которых было отнесено значительное число дел об административных правонарушениях. Указанные комиссии при рассмотрении дел действовали на началах коллегиальности и руководствовались процессуальными правилами, получившими закрепление в Положении о них[151].
в) усиление административно-процессуальных гарантий рассмотрения жалоб, предложений и заявлений граждан[152].
г) принятие и введение в действие Кодекса Украины об административных правонарушениях, закрепившего подведомственность рассмотрения судами ряда административных деликтов, характеризующихся повышенной степенью общественной вредности, а также более продуманную и детализированную процедуру рассмотрения дел, принятия и исполнения решений[153].
д) закрепление возможности судебного обжалования неправомерных действий органов управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан[154].
Таким образом, к моменту обретения Украиной независимости в законодательстве Союза ССР и Украинской ССР все более намечалась тенденция к построению системы административной юстиции в том ее виде, который присущ значительному числу современных развитых государств. Опыт этих государств, с учетом особенностей правовой системы современной Украины, на наш взгляд, даст возможность смоделировать конструкцию административной юстиции, отвечающей требованиям времени.
Рассмотрим подробнее систему и практику деятельности органов административной юстиции в ряде наиболее развитых государств мира.
Во Франции в течение длительного времени понятие административных органов включало в себя и органы, рассматривающие жалобы на действия администрации, оценивающие законность их действий и решений, и органы, осуществляющие активные административные функции. В настоящее время различие между ними значительно увеличилось, что позволяет выделить собственно административные органы, принимающие или подготавливающие исполнительные решения, и административные судебные учреждения, принимающие судебные акты или судебные решения[155].
Судебный контроль за администрацией в основном является прерогативой судебных учреждений административной юстиции[156], хотя в определенной степени в осуществлении такого рода контроля участвуют и общие суды.
Построение системы органов административной юстиции включает в себя три звена: Государственный совет – центральный и руководящий орган; территориальные административные суды, называемые административными судами общего права и подчиняющиеся Государственному совету в порядке апелляционного обжалования; специализированные судебные учреждения административной юстиции, которые иногда осуществляют управленческую деятельность в форме выполнения функций правосудия и поднадзорны в кассационном порядке Государственному совету[157].
Структура Государственного совета, многократно изменявшаяся на протяжении его длительного существования, в настоящее время определяется наличием пяти секций: четыре из них осуществляют контроль за сферой управления и одна секция – судебная. Члены Государственного совета не считаются судебными чиновниками, а являются государственными служащими. Данное обстоятельство, а также отсутствие закрепления в законе гарантий их независимости (в частности несменяемости) существенно отличают их от профессиональных судей[158].
В тесной связи со структурой системы органов административной юстиции находится и компетенция Государственного совета, точнее, его судебно-юрисдикционной секции, по сути, выполняющей роль высшего административного суда.
Как административный суд первой инстанции Государственный совет рассматривает наиболее значительные дела, в отношении же низших административных судов он выступает в качестве апелляционной инстанции, а в отношении иных специализированных судебных учреждений административной юстиции он, как уже отмечалось, представляет собой кассационную инстанцию.
Об объеме деятельности Государственного совета как высшей инстанции административной юстиции свидетельствует тот факт, что в среднем он рассматривает 10000 дел в год, а количество апелляций достигает до 80% от общего числа рассмотренных нижестоящими административными судами дел. Что же касается кассационного обжалования, то оно затрагивает до 10% вынесенных решений[159].
Известные из истории французской административной юстиции советы префектур, представлявшие основное звено всей системы административной юстиции, в настоящее время значительно приблизились по своей сущности к общим судам. Этого удалось достичь в результате предпринятой в середине 50-х годов попытки осуществления соответствующей реформы, вызванной необходимостью разрешения значительного количества нерешенных дел, скопившихся в Государственном совете, и, что не менее важно, придать их деятельности максимально приближенный к правосудию характер.
Задача реформы была решена, и дела стали рассматривать региональные административные суды. По мнению Г. Брэбана, новое название должно было, с одной стороны, означать полноту их судебной юрисдикции, а с другой – символизировать их действительную независимость от аппарата управления[160]. Таким образом, в общей системе французской административной юстиции указанные суды стали основным звеном ее организации. Они вправе рассматривать жалобы на все акты, издаваемые органами исполнительной власти, нарушающими субъективные права граждан, а также акты, носящие нормативный характер[161].
Реформа административной юстиции во Франции была продолжена принятием Закона о реформе судебного административного разбирательства от 31 декабря 1987 г.[162] В соответствии с указанным Законом были учреждены административные апелляционные суды для рассмотрения апелляционных жалоб на решения административных судов. Они правомочны рассматривать дела о превышении власти, а также требования о возмещении вреда, связанные с такого рода жалобами[163]. Административные апелляционные суды имеют в своем составе палаты, количество которых устанавливается декретом, рассмотренным Государственным советом. Таким же образом устанавливается и число самих судов. Члены корпуса административных судей и административных апелляционных судей могут быть назначены в административный апелляционный суд, если имеют соответствующий ранг государственного чиновника и стаж не менее шести лет действительной службы, из которых четыре года связаны с выполнением функций по отправлению правосудия. Лица, назначенные в административный апелляционный суд в качестве административных судей, должны выполнять свои обязанности не менее четырех лет.
