– разработка комплекса нормативных правовых актов и планов внедрения инструментов БОР (докладов о результатах и основных направлениях деятельности, целевых программ, реестра расходных обязательств и т. д.);
Рис. 3. Основные подходы ЦИБО к БОР
– обучение сотрудников органов власти (органов МСУ) новым методам;
– организация пилотного внедрения новых инструментов БОР;
– экспертиза разработанных докладов, целевых программ и т. д.;
– разработка системы внутреннего контроля в органах власти (органах МСУ) и в учреждениях[32].
Реформирование бюджетной системы Российской Федерации проводилось согласно нормативной базе и исследованиям ЦИБО аналогично зарубежному примеру с поправкой на обстановку российской экономики и структуры бюджетной системы. В период 2004–2006 гг. методология внедрялась на федеральном уровне в качестве эксперимента[33]. Пять основных элементов данной бюджетной реформы в рамках мирового уровня, которые постепенно внедряли в Российской Федерации:
1. Реформа бюджетной классификации и учета. Представляет собой уход от чрезмерной детализации бюджетной классификации. При рассмотрении бюджетной классификации Российской Федерации, согласно приказу Минфина России от 21.12.2011 № 180-н, количество категорий бюджетной классификации указывает на то, что существенное сокращение не имело места.
2. Четкое разграничение между существующими и вновь создаваемыми бюджетными обязательствами на этапе составления и подготовки бюджета. Предлагается дифференцированный подход для утверждения базового бюджета и новой политики. В Российской Федерации на данный момент разграничение между бюджетными обязательствами не является четким.
3. Введение среднесрочного бюджетного планирования. В России было введено среднесрочное планирование бюджета в рамках трех лет. Впервые 06.07.2007 Государственная Дума ФС РФ приняла, а 11.07.2007 Совет Федерации одобрил бюджет Российской Федерации на три года[34].
4. Модернизация бюджетного процесса. Количество чтений проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период сокращено с четырех до трех чтений[35].
5. Внедрение новых методов составления и исполнения бюджета. В частности, внедрение системы отчетности бюджетных институтов по результатам их деятельности. Повышение эффективности мониторинга по использованию доходов бюджета Российской Федерации.
К сожалению, попытки приспособить систему БОР в условиях Российской Федерации не дали ожидаемых результатов и при внедрении системы возник ряд проблем (в сфере мотивации людей, в сфере реализации управленческого цикла и информационной поддержки)[36]. И основная проблема заключается в том, что инструменты бюджетирования, ориентированного на результаты, не увязаны с бюджетным процессом. Этот факт подтверждается на высшем уровне власти Российской Федерации, так как одним из основных моментов реформы бюджетной системы было совершенствование прозрачности и повышение открытости системы. «Российская система власти является недостаточно открытой, потому что открытость раньше не была на первом месте в числе приоритетов ее работы»[37]. Более того: «Вся система власти недостаточно открыта, сверху до низу. Есть примеры большей открытости, есть примеры меньшей открытости, в том числе и внутри федерального правительства есть примеры более открытых министерств и ведомств и менее открытых. Сейчас открытость правительства – это один из приоритетов работы всей структуры власти»[38].
Практические результаты реформирования не соотносятся с теоретическими ожиданиями и практическими результатами иностранных экономик, которые прошли реформирование и отвечают современным бюджетным требованиям. Так, существует общее мнение, что современная бюджетная система должна отвечать трем основным требованиям, чтобы способствовать экономическому росту и развитию экономики страны:
1) первое – обеспечение контроля над расходами в согласовании с законами о бюджете;
2) второе – стабилизирование экономики с помощью своевременной и эффективной корректировки финансовых агрегатов;
3) третье – повышение эффективности предоставления услуг с помощью методов, которые обеспечивают повышение производительности.
Европейский союз, к примеру, принял такие критерии для определения качества работы бюджетной системы и бюджетной политики в странах – членах Европейского союза. В России же бюджетная система, несмотря на попытки проведения реформы, не является в достаточной мере подвижной и не способна быстро подстраиваться под изменяющиеся экономические обстоятельства.
Обычно бюджетные системы развиваются путем постепенного принятия и внедрения данных трех требованиях, но при этом, делая на них различный акцент. Россия в данном случае не является исключением. Так, большинство бюджетных систем традиционно сосредоточены на первом требовании – обеспечение соблюдения ежегодного бюджетного законодательства – они, как правило, ассоциируют его с подробным постатейным бюджетом, каким является и бюджет Российской Федерации.
В традиционном ежегодном постатейном бюджете есть свои плюсы и минусы развития бюджетной системы. К основным плюсам постатейного бюджета можно отнести следующее: 1) он в достаточной степени контролируем; 2) имеет простую структуру и легок для понимания; 3) легок в применении в сжатых сроках; 4) адаптируется к различным экономическим ситуациям; 5) не требует чрезмерной отчетности; 6) используемые в нем основы денежного бухгалтерского учета легки в применении и поддержании. К минусам отнесем: 1) бюджет делится на центральные единицы, которые могут иметь несколько программ одновременно; 2) спешка в ежегодной подготовке проекта бюджета; 3) поэтапный подход не дает возможности определить приоритеты; 4) основан на расходах, т. е. больше внимания уделяется самим расходам, чем результатам, связанным с расходами; 5) отчеты о достижении целей слишком подробны, но недостаточно показательны; 6) отчеты по контролю за финансовыми агрегатами требуют дополнительной более подробной классификации; 7) основы денежного бухгалтерского учета фокусируются только на этапе выплат и затрат.
Резюмируя вышеперечисленные недостатки и достоинства традиционного постатейного ежегодного бюджета, приведем пример его реформирования и тем самым реформирования бюджетной политики государства, которые повлекли за собой высокий экономический рост страны. Возьмем пример Китая, где реформирование системы повлекло устойчивый экономический рост государства. Выбор Китая не случаен, поскольку в этой стране много лет экономика была плановой. У Китая и России есть схожий период экономической бюджетной истории, когда в России, тогда СССР, также главенствовала плановая экономика. Тем не менее, Китайская Народная Республика продвинулась в реформах очень далеко и показала положительные результаты.
Китай добился больших успехов в управлении государственными финансами за последние 30 лет. Своим успехам страна во многом обязана масштабным реформам бюджетной системы, так называемым реформам «открытости», начало которых относят к 1978 г., но современное применение системы БОР относят на период 1994 г.[39] Реформы охватывали весь цикл бюджетного процесса: разработка, утверждение, исполнение и контроль (аудит). Изначально задачей ставилось построение принципиально новой институциональной инфраструктуры для современного бюджетного процесса, так как в плановой экономике все решения по распределению ресурсов выполнялись в соответствии с планом бюджета, выступавшего как вторичное средство учета. Такая новая инфраструктура была построена, несмотря на существенный ряд недоработок. Но необходимо учитывать сложное устройство бюджетной системы страны. Китай состоит из пяти уровней власти: национальный, провинциальный, префектуры, уезды и волости. Сложность управления бюджетной системы и ее реформирования заключается в первую очередь в ее высокой децентрализованности. Правительство страны распоряжается лишь 30 % общих государственных расходов Китая. Остальные 70 % приходится на четыре субнациональных уровня государственного управления. В 1994 году проверка бюджетной системы и бюджетного законодательства выявила ряд недочетов и проблемы функционирования на всех пяти уровнях системы. Иерархичность провоцировала задержку в принятии бюджетов нижестоящих уровней. Отсутствие среднесрочного бюджета государства не давало обзора будущих возможностей развития. Власти приняли следующие меры:
1. Улучшение подготовки бюджета и классификации системы. Бюджет остается документом небольшого размера, но за последние годы был более детализирован, включая доходную и расходную составляющие. Министерство финансов расширило и качественно улучшило базу данных, на которых фиксируется бюджет, сфокусировал ее на новых проектах. Были проведены реформы, включающие более подробную классификацию экономических целей, финансирование которых проводится за определенной финансовой чертой. И хотя система даже на данный момент еще не совершенна, она во многом приблизилась к международным экономическим стандартам.
