Вопрос перераспределения финансовых ресурсов в экономике Российской Федерации всегда связан с рядом противоречий. В связи с этим возникает несколько точек зрения по данной проблеме. Одна из них основывается на утверждении того, что для эффективности бюджетной сферы, в первую очередь, необходимо обращать внимание на объемы финансирования. Вторая точка зрения базируется на том, что главным является не определение объемов финансирования, а определение статей расходования бюджетных средств. На данном этапе развития экономики России не представляется возможным прийти к единому мнению в вопросе, какую статью государственного финансирования считать приоритетной. В результате на основе данных точек зрения происходит мультипликативное деление мнений. Отталкиваясь от цели иметь устойчивый экономический рост государства, получаем основное направление инвестиций: 1) военно-промышленный комплекс; 2) образование, культура и наука; 3) российская промышленность; 4) сельское хозяйство.
Данные расхождения во мнениях возникают вполне обоснованно, и основаниями для них служат труды и теории известных ученых, к примеру, обоснование военно-промышленного комплекса – труды Дж. М. Кейнса, эффект мультипликатора; сельское хозяйство – теория Ф. Кенэ.
Как утверждает Е. В. Бушмин (член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Комитета по бюджету) в своей монографии «Бюджет: процедуры и эффективность», важнейшим в системе экономического роста является не количество, не направления и не объемы финансирования, а процедура распределения ресурсов, каким образом бюджет составляется и исполняется[18].
С данным утверждением нельзя не согласиться. Не только количество, но и качество бюджетной политики государства определяет его экономический рост. При этом стоит учесть, что в экономике, как и в любой отрасли, существует прямая взаимозависимость факторов, которые являются взаимодополняемыми, но не могут быть полностью взаимозаменяемы. Отсюда количественный элемент не заменит качественный и наоборот, но изменение одного их них непосредственно влияет на изменение другого. Е. В. Бушмин в своей монографии сравнивает экономику с системой сообщающихся сосудов. Автор же предпочтет иное сравнение. Все современные экономисты хорошо знакомы с производственной функцией Кобба – Дугласа, которая выражает зависимость между набором факторов производства и максимально возможным объемом продукта, производимым с помощью данного набора факторов. Предположим, что производство – это своего рода экономическая система в уменьшенном виде. Здесь мы видим взаимозависимость факторов, которые взаимодополняемы, но не все из них могут полностью заменить друг друга. На примере функции Кобба – Дугласа это можно увидеть наиболее наглядно, два основных фактора – труд и капитал. Владелец предприятия не может полностью исключить один из факторов, он может лишь урегулировать их соотношение. Именно по этой причине автор предлагает сравнение экономики, а в частности, бюджета государства с функцией Кобба – Дугласа. Количество и качество распределения инвестиций и средств – это два взаимодополняемых фактора, аналогично труду и капиталу, аналогично внешним и внутренним факторам, из которых складывается федеральный бюджет Российской Федерации.
Косвенным подтверждением данной идеи автора служит приводимый Е. В. Бушминым пример «эффекта вытеснения», суть которого в том, что снижение экономической активности частного сектора вследствие повышения процентной ставки может быть результатом увеличения государственных расходов. Этот вопрос касается в первую очередь бюджетной политики государства, так как она является одним из основных инструментов экономической политики государства, ее ведущая роль исходит из ее задач и функционального назначения, а также из самого определения бюджетной политики. Несмотря на то, что в БК РФ нет четкой формулировки понятия бюджетной политики, российские экономисты вывели его из приведенных основополагающих экономических терминов, понятий и их определений – бюджета, бюджетной системы и бюджетного процесса.
«Бюджетная политика – система регулирования экономики посредством изменения уровня налогов и бюджетных расходов»[19].
«Бюджетная политика – целенаправленная деятельность государства по определению основных задач, количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом»[20].
Бюджетная политика государства основывается на официальных законодательных актах, в первую очередь в Российской Федерации – это БК РФ, другие законодательные акты, которые определяют форму бюджетного устройства страны и регламентируют весь бюджетный процесс[21]. Согласно российскому законодательству бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента Российской Федерации, которое он направляет Федеральному Собранию в начале предшествующего года.
Бюджетная политика – это и поиск доходов, и рациональное использование имеющихся ресурсов, и разумная экономия там, где это возможно. Важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, рациональное управление бюджетным дефицитом и государственным долгом. И эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности, качеству деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Соответственно основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступают такие фискальные рычаги воздействия со стороны расходной и доходной части, как налоги, государственные расходы, госзаймы и госзакупки, а также трансферты. Взаимосвязь бюджетной политики с налоговой и социальной политикой, ее место в бюджетном процессе, основные инструменты ее реализации, а также и их взаимодействие покажем на рис. 2[22].
Так как бюджетная политика является важной составляющей бюджетно-налоговой политики, налоги являются приоритетным направлением стабильного пополнения доходной части бюджета. Проблема увеличения налоговых поступлений как инструмента увеличения доходной части федерального бюджета решается в долгосрочной перспективе на базе комплексной налоговой реформы. Такая реформа должна быть нацелена на снижение ставок и расширение базы налогообложения. Если брать краткосрочный период, то снижение налоговых ставок может сопровождаться, во-первых, снижением степени встроенной стабильности экономики; во-вторых, ростом эффекта вытеснения негосударственного сектора на фоне повышения процентных ставок, которое возникает как реакция денежного рынка на сопровождающее экономическое оживление повышение спроса на деньги при их неизменном предложении; в-третьих, возможным увеличением бюджетного дефицита из-за одновременного снижения ставок налогообложения и налоговых поступлений в бюджет, что соответствует закономерности кривой Лаффера, отображающей зависимость между налоговыми поступлениями и динамикой налоговых ставок.
Рис. 2. Бюджетная политика как система регулирования экономики в бюджетном процессе
В рамках бюджетного процесса основной задачей ставится управление расходной частью бюджета как более активного элемента. Но без прогнозирования и анализа доходной части федерального бюджета цели, на которые направлен бюджетный процесс, недостижимы, т. е. прямая зависимость, существующая между расходной и доходной частями бюджета, изначально находится под влиянием поступлений в бюджет[23].
Бюджет является важным рычагом воздействия на ход общественного воспроизводства и стимулирования экономического роста. Путем изменения уровня государственных расходов и налогообложения правительство может регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских и инвестиционных расходов), тем самым влиять на краткосрочные колебания экономической конъюнктуры. В связи с этим различают экспансивную (расширительную) и рестриктивную (ограничительную) бюджетную политику. Первая из них выражается в увеличении государственных расходов и снижении уровня налогообложения, что позволяет легче преодолевать экономические кризисы и ускорять экономический рост. Вторая означает уменьшение расходов и повышение налогов, что помогает ослабить инфляцию и нормализовать хозяйственную конъюнктуру. Эти два вида государственных мер не могут дать надлежащего эффекта, если не увязываются с соответствующими переменами в кредитно-денежной сфере. Если экспансивная бюджетная политика не сопровождается ограничениями объема денежной эмиссии и кредита, то это усиливает инфляционные тенденции. В свою очередь, когда рестриктивная бюджетная политика сочетается с жесткими кредитно-денежными мерами, то это может вызвать экономический кризис.
