Анализ инструкций позволяет сделать вывод: между государствами – участниками Панамского конгресса уже в ходе его подготовки была достигнута близость позиций по главным вопросам, включенным в повестку дня. Все делегаты считали первоочередными задачами обеспечение безопасности молодых независимых государств от посягательств иностранных держав и урегулирование отношений с Испанией.
Первое пленарное заседание Панамского конгресса было посвящено процедурным вопросам. На втором перуанские делегаты на правах представителей страны, разославшей официальные приглашения на конгресс, предложили для обсуждения документ «Основы договора о союзе между американскими государствами». Это был улучшенный вариант проекта, выдвинутого ранее Видауррой. Но и в таком виде он вызвал возражения делегатов. Кроме того, сформулированные принципы предстояло перевести на язык точных юридических статей договора. Пришлось сделать перерыв в официальных заседаниях и в ходе приватных встреч делегаций проработать все вопросы, касающиеся создания конфедерации, а также найти развязки спорных проблем, с тем чтобы в дальнейшем облегчить не только подписание соглашений, но и их ратификацию. 24 июня Гуаль и Брисеньо-Мендес представили свой проект договора о союзе, лиге и конфедерации, встреченный положительно другими участниками.
Консультации «при закрытых дверях» продолжались с 23 июня по 10 июля, когда возобновились пленарные заседания и проект договора стал обсуждаться постатейно.
Три пленарных заседания были посвящены рассмотрению предложения Мексики о посредничестве Великобритании в урегулировании отношений Испании с ее бывшими колониями, которые обязуются выплатить Испании компенсацию в размере 60 млн. песо в обмен на признание их независимости. Первым такую идею в Панаме высказал английский наблюдатель Эдвард Доукинс. Он не участвовал в пленарных заседаниях, зато развил бурную деятельность в кулуарах. Инструкции, данные ему Лондоном, свидетельствовали о растущей вовлеченности Англии в дела Латинской Америки.
Министр иностранных дел Великобритании лорд Каннинг поручил Доукинсу использовать пребывание в Панаме в интересах укрепления дружественных контактов со странами континента, исходя из нейтралитета Англии в конфликте между Испанией и ее бывшими колониями, и содействовать их примирению на условиях, приемлемых для короля Испании, в частности при сохранении испанского суверенитета над Кубой. Английский кабинет желал также, чтобы испаноамериканские государства восприняли принципы международного морского права, уже утвердившиеся в Старом Свете, что гарантировало бы Англии безопасность в торговле с американским регионом. Относительно главного вопроса повестки дня Панамского конгресса Доукинс получил исчерпывающие указания. «Правительство его королевского величества, – подчеркивал Каннинг, – не будет возражать против создания лиги государств – бывших испанских колоний, цели которой будут ограничены их общими взаимоотношениями с Испанией. Но любые проекты поставить Соединенные Штаты Северной Америки во главе американской конфедерации, противостоящей Европе, следует рассматривать как абсолютно неприемлемые для правительства Англии» [374]. При такой дипломатической стратегии английское присутствие в Панаме вряд ли могло служить вкладом в успех конгресса. Все опасения Лондона проще всего было снять одним путем: не допустить создания конфедерации испано-американских стран.
Панамский конгресс завершился 15 июля 1826 г. подписанием Договора о вечном союзе, лиге и конфедерации, открытого для присоединения других латиноамериканских стран, и трех конвенций, касавшихся организации совместной армии (60 тыс. человек) и федерального флота в составе двух эскадр: атлантической и тихоокеанской [375]. Одна из этих конвенций имела гриф «секретно».
Согласно договору, его участники «вступают в союз на время мира и войны, заключают для этого постоянный пакт о прочной, нерушимой дружбе и тесном союзе и объединяются в Конфедерацию».
Главными целями совместных усилий латиноамериканских государств провозглашались «охрана суверенитета и независимости всех объединенных стран Америки и каждой в отдельности против любого иностранного господства» и «обеспечение гармонии и взаимопонимания между договаривающимися сторонами и в их отношениях с другими государствами, которые они намерены поддерживать». Для осуществления этих принципов и целей предусматривались организация совместной обороны, создание общих постоянных армии и флота, состоящих из контингентов, выделяемых каждой страной-участницей согласно установленным квотам, совместная защита территориальной неприкосновенности каждого участника, разрешение возникающих между ними споров и конфликтов на основе обязательной согласительной процедуры.
Для руководства общими делами учреждалась Генеральная ассамблея конфедерации (конгресс) и устанавливались полномочия этого органа. Ее заседания должны созываться один раз в два года в мирное время и ежегодно – в случае войны.
Важное историческое значение соглашений, подписанных в Панаме, несомненно. Это была первая в мировой истории попытка слабых объединиться против сильных мира сего, создать свою систему коллективной безопасности. И предпринята она была не в целях агрессии, диктата, навязывания своей воли другим, захвата чужих территорий, а для защиты суверенитета и утверждения в международных отношениях принципов равноправия, невмешательства, мира, имеющих общечеловеческую ценность. С этой точки зрения в эволюции международных отношений Панамский конгресс представлял более высокую веху, чем Венский конгресс, родивший такое чудище, как «Священный союз». Однако вряд ли правомерно механически переносить понятия современной международной жизни на далекое историческое прошлое. Поэтому вызывают критическое отношение попытки некоторых ученых и политиков объявить Боливара первым творцом «третьемирской идеологии» [376]. Такие попытки тем более неправомерны, что два «других мира», рассматривавших тогда молодые независимые государства испанской Америки объектами своей политики, были представлены, с одной стороны, монархической Европой, а с другой – северным соседом.
Более сложным является вопрос, насколько панамские договоренности соответствовали концепции Боливара о латиноамериканском единстве и сотрудничестве. Многие исследователи пишут о разочаровании Боливара результатами Панамского конгресса, поскольку Освободитель мечтал о сильном союзе («колоссе», «гиганте», как он любил говорить) и с сарказмом отзывался о сторонниках «провинциальной самостоятельности». Широко известны слова Боливара по поводу полномочий Генеральной ассамблеи (конгресса). «Я считаю, – писал Боливар, – что необходимо максимально расширить ее права и наделить ее подлинно суверенной властью». Эту власть следовало общими усилиями противопоставить внешним врагам и внутренней анархии [377]. Как показал Панамский конгресс, его участники не были готовы идти так далеко. С общего согласия в Договор о вечном союзе, лиге и конфедерации была включена ст. 28, гласившая, что договор никоим образом не ограничивает внешнеполитический суверенитет заключивших его государств.
Но даже и достигнутое в Панаме закрепить не удалось. Только Колумбия ратифицировала подписанные там соглашения. В других странах-участницах дело застопорилось в парламентских лабиринтах. Принятое решение перенести заседания конгресса в Такубайю (Мексика) и там продолжить его работу не было осуществлено. Многолетние усилия Боливара и его сподвижников завершились неудачей.
При анализе причин неудачи Панамского конгресса следует обратиться в первую очередь к рассмотрению внутреннего экономического и политического положения государств, сбросивших колониальный гнет. Длительная, ожесточенная война подорвала и без того слабо развитые экономические и торговые связи между различными частями континента. В первой четверти XIX века лишь на 10 % территории испанской Америки утвердились денежные отношения. И даже в пределах этой ограниченной зоны функционировали пять-шесть локальных рынков, слабо связанных между собой. Таким образом, сказывалось отсутствие прочной экономической основы для установления тесного политического сотрудничества. На это обстоятельство обращал внимание известный чилийский экономист Ф. Эррера: «Наши попытки достичь в свое время политического единства испанской Америки потерпели неудачу из-за отсутствия динамичных факторов экономического характера, которые бы способствовали объединительным процессам» [378].
Можно ли было слабость экономической базы компенсировать политическими средствами в условиях, когда борьба за независимость породила сильную тягу к единению? Эта проблема решалась не теоретическими изысканиями, а политической практикой, созданием механизмов политической мобилизации масс и консолидации национально-патриотических сил.
