Стратегический план развития города
К сожалению, пока еще в России об этом важнейшем документе приходится говорить в будущем времени. Даже в тех случаях, когда разрабатываются стратегии развития, как, к примеру, в Норильске, перед которым стоит задача оптимизации застройки при существенном сокращении «излишнего» населения, взвешенные суждения о направлениях развития остаются текстовым документом. Стратегический план, конечно же, содержит отработанную систему взаимосвязанных тезисов, но обретает действительно операциональную форму только тогда, когда эти тезисы положены на графическое отображение планировочной концепции и эскизы проектов детальной планировки зон города. Разумеется, ориентированный на относительно бесконфликтную реализацию Стратегический план должен быть плодом многоступенчатого публичного обсуждения, с привлечением независимых экспертов и всех активных общественных сил. Предписанная российским законодательством практика обсуждений генпланов или ПДП остается пока еще сугубо декоративной операцией. Без предварительного полноценного ознакомления с полной документацией такое обсуждение напрочь лишено смысла.
Если полноценная разработка Стратегических планов в отношении поселков или отдельных кварталов, или университетских городков (Сидней или Сингапур) теперь широко распространена в мире, то применительно к городу в целом такая практика все еще является скорее исключением, чем правилом. Тем важнее тщательное изучение образцов, какими, вне сомнения, является Стратегический план развития Денвера в США, рассмотренный в книге. Особое значение имеет отработка технологий и методическое обеспечение взаимодействия между ядром развития и окрестными территориями.
В настоящее время, с активным привлечением независимых экспертов, предпринимается попытка разработки предпосылок для формирования Стратегического плана развития Челябинска. В этом случае четыре темы: жилье, питьевая вода, свежие продукты и грамотная переработка отходов – уже стали основой заключения взаимовыгодных соглашений между городом-ядром и окрестными поселениями, из которых два имеют статус городских округов, а два являются сельскими муниципальными районами. При том что «силовая» реализация интересов ядра на первый взгляд кажется более простым средством решения его задач, отстройка консенсусных оснований для Стратегического плана не только способна смягчить или даже устранить неизбежные конфликты интересов. Еще существеннее то, что в этом случае учет интересов соседей оказывается чрезвычайно эффективным средством повышения качества планировочной деятельности в целом.
Стратегический план призван в первую очередь ответить на вопрос о внятных приоритетах развития города как потенциальной агломерации, понимаемой не как административное объединение, а взаимовыгодное сотрудничество. Простое перечисление всех мыслимых направлений деятельности (именно такими оказываются в массе документы, именуемые стратегиями развития) не является ответом на этот вопрос. Если город N ориентирует свое развитие на производство высоких технологий, то на первый план для него выступает не отведение площадей для технопарков, что, конечно же, совершенно необходимо, а создание привлекательных условий для людей, способных обеспечить качественный скачок системы образования в связи с научными исследованиями и бизнесом, который эта связь порождает. Так это происходит в Томске. Если город N ориентирован на формирование эффективного центра переработки сельскохозяйственной продукции, то главным для него окажется создание привлекательных условий для развития новых систем обслуживания агропромышленных холдингов и фермерских хозяйств, включая модернизацию банковской, кредитной системы и создание наново системы широких услуг для сельхозпроизводителей…
Реальная задача заключается в том, чтобы выстроить «шарнир», переход от выбранного дерева целей с единственным приоритетом к переводу его на язык пространства.
Генеральные стратегии развития городов разрабатывали начиная с проекта Форцинды Антонио Аверлино. Тем же занимался Кристофер Рен, переосмысляя Лондон после великого пожара. Сориа-и-Мата создавал модель «линеарного города», а Николай Милютин грезил о Соцгороде. Ни одна из этих концептуальных схем, включая мечты начала ХХ в. о городе воздушных мостов и аэропланов, не была прямо воплощена в жизнь. Но все они оказали огромное влияние на то, чем стали нынешние города.
Схема территориального планирования
Новый Градостроительный кодекс так именно обозначил то, что в советское время именовалось схемой районной планировки. Различие заключается не только в этом. Районная планировка была, по определению, инструментом реализации схемы развития производительных сил на территории страны, т. е. уточнением системы расселения в соответствии с проектными концепциями, разработанными Госпланом. СРП – Схема территориального планирования – отразила, к сожалению, фактический отказ от разработки программы территориального развития в масштабах страны или хотя бы в масштабе федеральных округов. В результате СРП должны разрабатываться как положение на карту стратегий развития субъектов Федерации по отдельности, что подразумевает преобразование административных границ в реальные барьеры между сопредельными территориями. И действительно, все т. н. стратегии регионального развития, рассмотренные с моим участием в Министерстве регионального развития в 2006–2007 годы, представляли территорию субъекта Федерации как своего рода остров. Как если бы соседних территорий и связей с ними не было вовсе.
Несмотря на обширность территории многих российских регионов, порочность этого подхода очевидна. Россия, как и всякое другое государство, членится на множество стран в географическом смысле. В экологическом смысле речной бассейн есть единое целое. Экономические связи корпораций охватывают множество регионов целиком или только частями. Московский, самарский, казанский капитал в экономическом смысле колонизирует отдельные территории, или только некоторые из городов, или особо привлекательные районы. Демографические движения осуществляются в значительной части сквозь межрегиональные границы. Иными словами, если видеть в схемах территориального планирования не одно только документальное подтверждение готовности к инвестиционной деятельности, но и реальный инструмент развития, они непременно должны быть вписаны и в национальный, и, в ряде случаев, в трансконтинентальный контекст. Разработка и оценка жизненно необходимых крупномасштабных проектов вроде Полярного Урала с полным пониманием прямых и вторичных последствий осуществима только при переходе к аналитике и планированию в масштабе макрорегионов, с их социально-экономическими, экологическими и этнокультурными особенностями. Попытки расписать Полярный Урал, Забайкалье или Дальний Восток по субъектам Федерации обречены на неудачу, и перейти к реалистическому формату СРП все равно придется – увы, с большим неоправданным запаздыванием, мотивированным единственно близорукостью министерств, ответственных за экономическое развитие страны.
Повторим: политика крупномасштабного планирования успешно начиналась в период первых советских пятилеток. В искаженном ведомственным подходом виде она все же продолжалась весь доперестроечный период, а множество ошибок, совершенных при энергичном создании каскада гидроэлектростанций на равнинных реках, при освоении целинных и залежных земель или при строительстве Байкало-Амурской магистрали, было связано не с самим планированием, а с волюнтаризмом невежественной власти. Приостановив работу над СРП, практически прекратив исследования, без которых грамотное планирование невозможно, и растеряв исследователей, мы бездарно потеряли два десятилетия. Теперь придется начинать почти с нуля – в условиях, когда ни один университет не готов даже к тому, чтобы начать обучение необходимых стране специалистов, их подготовка может быть осуществлена лишь в инновационных вузах, которые лишь начинают складываться. Такова реальность, и тем важнее внимательное изучение нового опыта, накопленного в мире в сфере планирования территориального развития. Это должно быть изучение не столько по опубликованным материалам – те имеют излишне сжатый и, по понятным причинам, скорее рекламный характер, сколько путем включенного наблюдения, встраиванием в работу.
Первоклассных работ такого рода, вроде территориальной программы развития Израиля или программы развития Большого Ванкувера, не столь уж много, внешне инструменты их создания кажутся обидно простыми, но только через критический анализ можно уловить все то, что может быть использовано в России в разумной перспективе. Выявить и отделить от всего, что определено глубокими и тонкими различиями в культуре поведения, в культуре бизнеса, в правовой культуре людей. Эти неустранимые различия принципиально запрещают механический перенос в наши условия. Стратегии регионального планирования – это не математика, это сложнее. Попытки как-то иллюстрировать эту тему на одной-двух страницах бесперспективны – каждая такая схема по сути представляет собой развернутый трактат и выдергивать из него одну или две схемы иначе, чем это уже сделано в основном тексте книги, заведомо лишено смысла.
