принятия решений - это инструменты, которые могут быть использованы как другими участниками, так и в целях, отличных от тех, которые планировали их создатели. Во многих случаях последствия институциональных механизмов может выявить только история.
Если референдум используется в качестве плебисцита для придания политике властей большей поддержки и легитимности , правительство должно обладать исключительным правом определять, при каких условиях и по какому поводу он проводится. Так обстоит дело с плебисцитом во Франции . Президент Французской Республики организует плебисцит , когда уверен, что по какому-либо важному вопросу он пользуется поддержкой народного большинства, и народное голосование поможет ему продолжить общую политику, проводимую в рамках его президентского мандата. Но даже в этом случае данная процедура не лишена риска, о чем де Голль узнал в 1969 году, когда поражение его предложения о регионализации и реформе сената вынудило его уйти в отставку (Aubert 1974, 43-4). Однако если плебисциты оказываются безуспешными, политики находят способы обойтись без них. Когда в 2005 году жители Франции и Нидерландов сказали "нет" Европейской конституции , власти ЕС предложили аналогичные шаги по интеграции в виде Лиссабонского договора , по которому плебисциты в этих двух странах не проводились. 4
Швейцарские политики не имеют права по своему усмотрению ни выносить вопрос на референдум, ни препятствовать голосованию. Как уже объяснялось ранее, в Конституции указано, какой тип парламентского решения связан с каким типом референдума. Парламент не может обойти референдумы , даже несмотря на то, что для некоторых решений может быть особенно трудно получить большинство голосов. Например, новые налоги не пользуются большой популярностью ни в одном государстве. В чисто представительных демократиях политические лидеры вводят их после выборов в надежде, что народ забудет о них к следующим выборам. Это невозможно в швейцарской прямой демократии, где политические власти должны убедить народ в необходимости повышения налогов. Поэтому препятствия для успеха высоки, причем не только для поправок к Конституции, где требуется двойное большинство народа и кантонов. При обычном законотворчестве парламент никогда не может исключить возможность того, что его решение будет оспорено на референдуме, инициированном политической партией, группой по интересам , или спонтанным общественным движением , способным собрать 50 000 подписей. Поэтому парламент должен быть осторожен в законотворчестве. Наконец, кажется, что отрицательное большинство легче создать, чем коалиции в поддержку перемен (вставка 4.1).
Вставка 4.1 Трудности формирования "конструктивного большинства": Пример налогообложения в теории и на практике
Если правительству нужны дополнительные доходы, оно теоретически столкнется с налоговым сопротивлением со стороны всех граждан. Однако оно может предложить решение, которое получит большинство рациональных избирателей, например, снизить налоговое бремя для большинства домохозяйств со скромными доходами на небольшую сумму и повысить налоги для гораздо меньшей группы с более высокими доходами. Поступая таким образом, правительство может рассчитывать на получение политического большинства за свой проект чистого фискального выигрыша. Однако его надежды могут быть развеяны по двум основным причинам. Во-первых, предлагаемое решение может повлиять на поведение избирателей: представители классов с высоким уровнем дохода, на которых законопроект оказывает сильное влияние и которые выступают против него, могут мобилизоваться и принять более активное участие в голосовании, чем люди со скромными зарплатами. Более того, правительство даже не может быть уверено, что люди со скромным доходом проголосуют за законопроект, предлагая им лишь небольшую выгоду: избиратели с более низким социальным или экономическим статусом иногда голосуют не в соответствии со своим реальным статусом, а в соответствии с тем статусом, к которому они стремятся. Поэтому они могут проголосовать "нет", как если бы принадлежали к классу с более высокими доходами. Во-вторых, противники могут привести аргумент "федерализма", утверждая, что новые налоги гораздо важнее на кантональном уровне, чем на федеральном . Аргумент "федерализма" силен тем, что во многих вопросах он способен расколоть весь электорат.
Таким образом, правительство окажется перед лицом коалиции трех групп, выступающих против законопроекта, хотя и по разным причинам:
группы с более высокими доходами, на которые влияет повышение налогов;
Группы с низким уровнем дохода голосуют так, как если бы они имели более высокий уровень дохода;
Все группы населения предпочитают кантональные налоги.
На стороне поддержки правительство может ожидать только одну группу: группы с низким уровнем дохода, голосующие в соответствии с их нынешним статусом и предпочитающие федеральные налоги. Таким образом, реальная поддерживающая сторона может оказаться меньше, чем ожидалось, и проиграть в борьбе с неоднородной оппозицией.
На практике федеральные власти в прошлом успешно занимались сбором доходов, но, похоже, хорошо понимали теоретические трудности, о которых уже говорилось выше. Налог на добавленную стоимость (НДС), который не нравится большинству домохозяйств, ниже, чем в других странах, и федеральные доходы в гораздо большей степени зависят от подоходного, чем от потребительского налога. Прогрессия подоходного налога также высока - меньшинство людей с высоким доходом вносит в федеральный бюджет больше, чем все остальные домохозяйства. Режим федеральных подоходных и потребительских налогов также ограничен во времени - через десятилетие или около того народ снова голосует по этому вопросу. Наконец, значительная часть федеральных доходов возвращается в кантоны в виде трансфертов. Все эти факторы, возможно, помогли сформировать "конструктивное большинство" по сложному вопросу.
По этим причинам референдум является инструментом оппозиции и благоприятствует сохранению статус-кво. На протяжении десятилетий референдум был излюбленным инструментом консервативных правых сил, боровшихся против новых полномочий федерации и развития государства всеобщего благосостояния . Однако в последние 30 лет именно левые успешно использовали референдум против консервативных предложений о сокращении программ социального обеспечения , приватизации и либерализации трудового законодательства. Это свидетельствует о том, что уклон в сторону статус-кво референдума имеет системный характер и может быть использован против инноваций с любой стороны. Референдум представляется универсальным судном, сравнимым с парусником, движимым ветром популярности - независимо от направления, с которого этот ветер дует. Но нет никаких сомнений в том, к каким берегам направляются экипажи кораблей референдума: к поражению законопроекта. А это означает сохранение статус-кво.
Теперь мы видим прямое влияние референдума на политический процесс. Его status quo bias делает "большие инновации" маловероятными. Политическая элита должна предвидеть риск поражения на будущем референдуме и поэтому вынуждена идти по пути постепенного прогресса. Для каждого политического проекта они вынуждены искать крупную коалицию, способную преодолеть право вето возможных оппозиционных сил в ходе народного голосования.
Отсюда вытекает второй, косвенный эффект. Референдум коренным образом изменил швейцарский способ принятия политических решений . Когда в конце XIX века радикальное большинство осознало, что через референдум его может раз за разом побеждать "деструктивное" консервативное меньшинство,
