, основанное на количестве поданных голосов, каждый избиратель имеет равный вес , в то время как федерализм подразумевает равное или благоприятно взвешенное представительство неравных единиц. Общей моделью институционального сочетания двух режимов является бикамерализм : предложения правительства должны голосоваться в двух парламентских палатах, одна из которых представляет народ, а другая - государства-члены. Тем не менее, существует множество способов. Принимая участие в обсуждении всех федеральных законов , Бундесрат Германии обладает всеми полномочиями по принятию решений только в вопросах, имеющих последствия для земель. Сама палата состоит из представителей правительств стран-членов. Швейцария требует двойного большинства в парламенте и всенародного голосования для внесения любых поправок в Конституцию, в то время как ратификация поправок к Конституции США , предложенных большинством в две трети голосов в Конгрессе, зависит от индивидуально организованных процедур штатов, где требуется большинство в три четверти. Во всех этих случаях важные правительственные предложения должны найти двойное - или "составное" - большинство.
Федеральная защита территориальных групп неизбежно приводит к искажению демократического принципа равного представительства. Голоса отдельных лиц или представителей государств-членов с небольшим населением взвешиваются сильнее, чем голоса крупных государств-членов. Они могут организовать вето, чтобы блокировать демократическое большинство . Для Швейцарии, где численность населения кантонов варьируется в соотношении 1:42, мы уже обсуждали последствия теоретического права вето самых маленьких государств-членов, которые представляют всего 21 % населения (см. гл. 3). В других странах, таких как США , с аналогичной разницей в численности населения, последствия могут быть не столь значительными, поскольку разделение на большие и малые штаты маловероятно. Однако несомненно, что федерализм с его сложным большинством голосов подразумевает нарушение демократического принципа равного соотношения голосов (см. также Мюллер 2020).
Однако у федерализма есть два основных преимущества, которые могут компенсировать эти издержки. Во-первых, при возникновении конфликтов федерализм является ограничителем, который "заставляет" демократическое большинство торговаться с федеральным меньшинством . В целом это благоприятствует статус-кво. Однако на практике в Швейцарии наблюдается и обратная ситуация. Меньшинства кантонов могут вводить инновации в своих границах, для которых не нашлось большинства на национальном уровне. Впоследствии, когда инновация оказывается успешной на кантональном уровне, инновация принимается повсеместно. Таким образом, федерализм - это не только институт, "заставляющий" вести переговоры, но и институт, предоставляющий возможности для социального обучения путем проб, ошибок и инноваций . 5
Во-вторых, демократические издержки федерализма на национальном уровне могут быть компенсированы демократическими преимуществами в регионах . На самом деле, демократические федерации в основном задумываются как многоуровневые демократии, конституции которых предписывают одинаковые стандарты либеральной демократии для государств-членов и местных органов власти. В таких многоуровневых демократиях политические права граждан - выборы правительственных чиновников, членов парламента и так далее - имеют гораздо большее значение. Избиратели не только чаще участвуют в выборах, но и могут голосовать за разные партии и людей на разных уровнях. Избиратель может выражать различные предпочтения в местной, региональной и национальной политике. Частота выборов дает гражданам, а также властям постоянную информацию о популярности правящего большинства. Этот феномен особенно хорошо заметен в Германии, где за один срок полномочий федерального правительства избирается 16 правительств земель. Смена власти в парламентских демократиях часто происходит по федеральному эскалатору. В федерации не только государство, но и демократия ближе к народу.
6.2.3.6 Вопрос о сецессии
На конгрессе восточноевропейских и швейцарских конституционных юристов, состоявшемся в Лозанне в 1990 году, доминировал один непредвиденный вопрос: как кантон может выйти из состава швейцарской федерации? Участники из Литвы , Украины , Хорватии и других мест, желая получить совет по поводу зарождающегося в то время стремления к национальной независимости, были несколько разочарованы, узнав, что ни швейцарская конституция, ни правоведы не задумывались над вопросом отделения. Между тем история Югославии дала целый ряд ответов: признание де-юре первого фактического отделения Хорватии западноевропейскими странами, распад федерации в результате жестокой и разрушительной гражданской войны, отделение нынешней Северной Македонии путем всенародного голосования и, в случае Косово , опять же признание де-юре фактического отделения рядом других стран и международным сообществом. Если гражданская война должна быть отвергнута без обсуждения, то другие ответы оставляют много сомнений. Должны ли федерации регулировать сецессию? Можно ли считать, что существует "право" на отделение, и если да, то какова должна быть процедура и каковы будут ее последствия?
Международное право дает лишь некоторые общие, фрагментарные ответы (Thürer and Burri 2009). Сецессия законна в узких случаях серьезного нарушения прав человека и в случаях деколонизации. Ничего не сказано о федерациях и их парадоксальной особенности: федеративное государство дает своим компонентам "нерушимую идентичность и автономию", что делает его более уязвимым для сецессии. В то же время федерация мыслится как постоянный союз - в отличие от конфедеративной системы, которая лишена такой приверженности. С этой точки зрения оговорка о сецессии представляется излишней: федерализм в исторической перспективе становится успешным, когда он превращает конституционное соглашение в обязательство, ощущаемое и принимаемое всеми регионами и их гражданами, что делает вопрос о сецессии неактуальным.
Но этот исторический процесс может не состояться. Культурные сегменты могут вспомнить древние мечты о независимости, выходящие далеко за рамки федеральной автономии. Могут существовать территориальные сегменты, которые систематически подвергаются дискриминации. Вместо того чтобы формировать коллективную память об уважительном плюралистическом опыте, время предоставляет неоспоримые "доказательства" дискриминации, создавая отчуждение и оправдывая ненависть между различными группами (Esman 1990, 14). За многими этническими конфликтами стоит экономический вопрос перераспределения. Один регион не желает делиться с другими богатствами, получаемыми от своих природных ресурсов, или неравенство в производительности и богатстве растет, а не уменьшается. Другая часть страны может чувствовать себя постоянно проигравшей. Конфликты по вопросам экономики , языка, религии и культуры могут обостриться и привести к глубокому расколу. Когда отделение становится неизбежным, "мирный развод", подобный тому, что произошел в Чехословакии , где обе части в 1992 году согласились пойти разными путями, к сожалению, является редким исключением. Скорее мы видим территориальное меньшинство, стремящееся к самоопределению и отделению, против большинства граждан, которые считают оправданным и даже могут потребовать, чтобы их национальное правительство защищало целостность государства.
Пример Каталонии весьма поучителен в этом отношении: как реакция на растущую напористость каталонских независимых в 2010-х годах, крайне правая партия VOX, которая стремится защитить единство и целостность Испании, внезапно стала очень популярной. Во имя национального единства консервативное правительство Spain было непримиримым и даже репрессивным по отношению к региональному движению и его политическим лидерам. Поскольку оно отказалось предложить процедуры, направленные на мирное
