В данную комиссию был включен ряд видных государственных и общественных деятелей того времени, теоретиков и практиков в сфере финансов и кредита. Комиссию возглавил директор Канцелярии по кредитной части Министерства финансов Ю. А. Гагемейстер. В нее вошли член Совета министра финансов М. Х. Рейтерн, ректор Университета св. Владимира Н. Х. Бунге (оба впоследствии министры финансов), чиновник особых поручений МВД профессор И. В. Вернадский, директор Коммерческого банка Е. И. Ламанский, директор Заемного банка Ф. Ф. Кобеко, представители помещиков разных губерний, видные общественные деятели, принимавшие активное участие в подготовке проекта освобождения крестьян, – А. И. Кошелев и князь В. А. Леркасский, и др. Авторитетный состав комиссии свидетельствовал о большом значении, которое придавалось правительством вопросу о реформе ипотечного кредита. Комиссия работала в течение двух лет. Ее название объясняется тем, что из всех видов ипотечных учреждений – государственных, ипотечных, взаимных – ее члены отдавали предпочтение последним. Именно такие учреждения, по их мнению, больше других были «выгодными и безопасными для землевладельцев». «Круговое ручательство всех заложенных имуществ превосходит прочностью своего обеспечения всякую гарантию посредством капитала», – записано в «Трудах» комиссии. Положения, которые нашли отражение в «Трудах» Комиссии по устройству земских банков, впоследствии оказали большое влияние на формирование системы земельного кредита в России.
Интересно, что вопросы, которые обсуждались более чем 130 лет тому назад крупнейшими знатоками российских финансов, вновь встают перед современными банкирами и государственными деятелями России. Это совпадение не случайно. В то время Россия уже начинала свой путь «формирования рыночных структур». Одной из таких структур, необходимых для нормального функционирования новой экономической системы, и является ипотека.
Среди вопросов, поднятых комиссией и чрезвычайно актуальных и сегодня, следующие. Первое. Вопрос о роли государства в системе ипотечных учреждений. При определении характера будущих ипотечных учреждений комиссия исходила из того, что коренным недостатком существовавшей до этого в России системы ипотечного кредита, приведшим, в частности, к финансовым трудностям «кредитных установлений», являлась государственная банковская монополия. Частный ипотечный кредит, существовавший в европейских странах (а в пределах Российской империи – в Польше и Прибалтике), комиссия считала более «рациональным и благодетельным» для народного хозяйства и поэтому предложила заменить государственные кредитные учреждения «системой частных и совершенно самостоятельных» ипотечных банков разного типа. Комиссия категорически высказалась против централизации ипотечного кредита, за создание системы местных ипотечных учреждений разного типа. Комиссия считала, что ипотечные учреждения должны быть самостоятельными, негосударственными, хотя при этом не исключала некоторый контроль со стороны правительства.
Второе. Члены комиссии проанализировали условия, в которых начиналось становление новой системы ипотечных учреждений, и пришли к выводу, что они далеко не благоприятны для развития земельных банков. Под перечнем этих условий могли бы подписаться все те, кто и сегодня связан с организацией ипотечного кредита в России. Вот они: 1) недостаток самодеятельности, инициативы и предприимчивости в обществе, которое привыкло «с давних пор» к административной опеке и казенному посредничеству во всех, а особенно в кредитных, делах; 2) недостаток свободных капиталов в стране, слабость их накопления; 3) несовершенство денежной системы; 4) нехватка кредитных посредников (банков, бирж), которые содействовали бы реализации и обороту кредитных бумаг и привлекали бы капиталы, необходимые для землевладельцев; 5) недостатки законодательства по закладному праву; 6) изъяны в законодательстве, сохраняющем «неприкосновенность частной собственности».
И последнее. Отдавая предпочтение кредитным обществам землевладельцев, комиссия, стоявшая на либеральных позициях, отнюдь не предполагала запретить создание акционерных ипотечных банков, более того, она признавала за акционерной формой и ряд преимуществ. Комиссия указывала, во-первых, на то, что «акционерные компании, вследствие большей силы инициативы и предприимчивости в среде капиталистов, чем землевладельцев, могут скорей образоваться, чем земледельческие товарищества; акционерные компании могли бы оказать весьма благодетельное содействие поземельной собственности, при нынешнем переходном ее состоянии».
По мнению комиссии, определенные преимущества акционерных земельных банков заключались еще и в том, что они «по своему составу, и в особенности по характеру лиц, стоящих в их главе», могут легче, чем землевладельческие компании, привлечь к себе капиталы и реализовать «кредитные знаки» (закладные листы). Акционерные банки, по словам членов комиссии, могли, «в пределах необходимой осторожности, заняться и другими небесполезными для народного хозяйства операциями» (ссудными операциями под залог домов в городах, учетом собственных и чужих закладных листов, учреждением ссудных землевладельческих, сберегательных и депозитных касс).
Комиссии не удалось реализовать на практике свою главную идею и создать систему «земских банков», хотя попытки в данном направлении предпринимались. В этом плане правы историки российских финансов, утверждавшие, что ее деятельность не привела ни к каким результатам. Однако это объясняется не оторванностью Гагемейстера и других членов комиссии от российской действительности, а объективными трудностями, большинство из которых было отмечено самой комиссией (недостаток капиталов, непривычка к вложению их в частные бумаги, нехватка подготовленных людей, отсутствие деловой активности в среде дворянства, его привычка к государственным субсидиям и т. д.). Главное значение деятельности Комиссии по устройству земских банков состояло в том, что в ней обсуждались и отрабатывались идеи и принципы, которые потом легли в основу политики правительства в области ипотечного кредита в конце XIX – начале XX в.
4.4. Первые ипотечные учреждения поземельного кредита (60-е годы XIX в.)
Первое ипотечное учреждение, выдававшее поземельные ссуды, было создано в 1864 г. и называлось «Земский банк Херсонской губернии». Банк был учрежден еще до начала функционирования земств, и Херсонское земство (по данным Кредитной канцелярии) не принимало участия ни в его организации, ни в его деятельности (земства лишь в 1871 г. получили разрешение создавать учреждения краткосрочного кредита). Само название «земский банк» было заимствовано из проекта Комиссии по устройству земских банков 1859–1861 гг., которая, как уже было сказано в предыдущем параграфе, наилучшей формой ипотечных учреждений признала общества землевладельцев-заемщиков с круговым ручательством по выпускаемым ипотечным бумагам[186]. Во второй половине 1860-х годов по отношению к ипотечным учреждениям, выдававшим ссуды под залог земли (вне городов), стал употребляться термин «земельный» («поземельный»).
Учредителями Земского банка Херсонской губернии выступили представители херсонского дворянства во главе с губернским предводителем. По распоряжению правительства для начала банку была предоставлена ссуда из губернского продовольственного капитала в размере 100 тыс. руб. Херсонский земский банк быстро развивал операции, и к 1870 г. им было выдано ссуд на 19,6 млн руб.[187] По образцу его устава в 1865 г. был утвержден устав Земского банка Саратовской губернии, который также получил стотысячную ссуду. Однако последнему не удалось набрать минимума землевладельцев-заемщиков, необходимого для начала действий, и в 1873 г. он был объявлен несостоявшимся[188]. Не получила развития инициатива по созданию подобных обществ, проявленная в Екатеринославской и Пензенской губерниях[189]. Херсонский банк оказался единственным в империи местным «земским банком» (за исключением Польши, где Земское кредитное общество было создано еще в первой половине XIX в.). Впоследствии это объясняли исключительно благоприятными условиями Херсонской губернии: давним развитием здесь товарного сельского хозяйства, близостью богатого рынка и биржи в Одессе. В других местах условия не благоприятствовали созданию подобных учреждений. Князь В. А. Черкасский, один из авторитетных участников Съездов представителей российских земельных банков, впоследствии объяснял это тем, что, во-первых, «вся местная деятельность и все живые силы в то время были увлечены разрешением крестьянского дела», а во-вторых, «ощущалось полное отсутствие местных денежных средств». Единственной мерой, которая могла бы тогда способствовать созданию губернских обществ взаимного ипотечного кредита («земских банков»), по мнению князя Черкасского, было предоставление правительством каждому из них «более или менее значительного основного капитала для первоначального учреждения». Однако, по его же словам, «средства правительства не позволяли ему делать подобных затрат, как бы ни были они производительны, оно и само перебивалось кое-как…»[190].
