– издаёт в пределах своих полномочий правовые акты;
– вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия.
В состав местной администрации входят руководящее звено (глава местной администрации и его заместители), аппарат (отделы и лица, оказывающие содействие руководителям), функционально-отраслевые (департаменты, управления, комитеты, отделы) и территориальные звенья.
В муниципальных образованиях может создаваться также контрольный орган (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия), который формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Главной его целью является контроль за порядком подготовки, рассмотрения проекта местного бюджета, исполнения и утверждения отчета о его исполнении, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В целях организации подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления может создаваться избирательная комиссия муниципального образования [58].
В муниципальных районах действует двухуровневая модель местного самоуправления.
Первый уровень. Органы местного самоуправления поселений:
• главы и представительные органы поселений избираются населением;
• главы поселений возглавляют местные администрации;
• представительные органы поселений избирают председателей из своего состава.
Второй уровень. Все поселения, за исключением городского округа, полностью входят в состав муниципального района, при этом:
• глава района избирается населением и возглавляет администрацию района;
• представительный орган района избирается населением на муниципальных выборах или назначается из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района;
• представительный орган района избирает председателя из своего состава.
Городской округ является одноуровневым муниципальным образованием и не содержит в своем составе других самостоятельных городских и сельских территорий (рис. 1.1).
Данный вариант организационной структуры местного самоуправления позволяет:
– добиться большей заинтересованности глав администраций в результатах труда, чем в условиях их найма на контрактной основе;
– повысить информированность депутатов представительного органа района о положении дел на местах по сравнению с депутатами, избранными на муниципальных выборах;
Рисунок 1.1. Организационная структура местного самоуправления в муниципальных районах [92]
– достичь большей заинтересованности депутатов представительного органа района в результатах своего труда;
– избежать затрат, связанных с организацией выборов в представительный орган района и наймом глав администраций района и поселений [92].
Таким образом, институт местного самоуправления функционирует самостоятельно, без непосредственной подчинённости местных органов власти государственным органам власти. Это обеспечивает возможность участия всего населения муниципального образования в процессе выработки и принятия решений по наиболее важным вопросам местного значения, а также выборность органов местного самоуправления на демократической основе, их регулярную сменяемость и отчётность перед населением и ответственность в рамках своей компетенции; гарантии социальной защиты населения [47].
1.2. Проблемы становления института местного самоуправления
Современный этап реформирования местного самоуправления предусматривает введение на всей территории РФ двухуровневой модели его организации. Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает вопросы местного значения, относящиеся к компетенции каждой из категорий муниципальных образований; определяет принципы и механизмы формирования структур органов местного самоуправления и разделения компетенции между ними; разграничивает полномочия и ресурсы. При этом основными элементами административно-территориального устройства являются городские и сельские поселения, городские округа, муниципальные районы. Главенствующее значение имеет поселенческий принцип организации муниципальных образований. Что касается муниципального района, то его главное предназначение – решение вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также реализация отдельных государственных полномочий, передаваемых в соответствии с указанным законом. Разделение же полномочий предполагает их полноту и достаточность для осуществления на территории значительной части воспроизводственных процессов [38, 63, 66].
По мнению ряда экспертов, положительными сторонами данного закона являются [9, 31]:
1. Введение поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления, которое тесно связано с местом проживания людей. Главная цель местного самоуправления – непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного населения. Приближение органов власти к населению позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с учётом местных особенностей и тем самым эффективно влиять на социально-экономическую ситуацию в каждом муниципалитете.
2. Формирование двух списков вопросов местного значения – для поселений и для муниципального района.
3. Существенное сокращение вопросов местного значения, которые при некоторой корректировке действительно способны отразить сущность и назначение местного самоуправления.
4. Чёткое формулирование механизма передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
5. Расширение возможностей органов местного самоуправления в наиболее полном и всестороннем удовлетворении нужд населения. Законом устанавливается наличие бюджета у каждого муниципального образования, что содействует укреплению экономической самостоятельности территорий, активизации их хозяйственной деятельности, развитию общественной инфраструктуры, увеличению экономического потенциала, выявлению и использованию резервов финансовых ресурсов.
6. «Оздоровление» муниципальных финансов, предусматривающее конкретные меры, в частности сокращение «нефинансируемых федеральных мандатов».
7. Создание условий для активизации реального участия граждан в управлении муниципальными образованиями, что позволит повысить общественную и экономическую инициативность населения, вовлекая его в процесс социально-экономического развития территории как значительный духовный и интеллектуальный потенциал. Для этого законом предусматривается большое количество форм прямого волеизъявления при осуществлении местного самоуправления.
С расширением объёма делегирования государственных полномочий объектом местного самоуправления стало обеспечение таких стратегически важных и социально значимых функций, как организация здравоохранения, образования, реализация социальной политики, проведение культурных мероприятий, развитие сельского хозяйства, организация функционирования ЖКХ. Однако на пути развития и эффективного функционирования местной власти еще достаточно много препятствий.
Одним из главных является изначально слабая законодательная проработанность сущности местного самоуправления, концептуальных, теоретических, правовых и социокультурных основ его организационно-экономической реализации.
Например, при разработке 131-ФЗ из внимания было упущено, что практическая деятельность российского местного самоуправления имеет двойственную природу: самостоятельность в чисто местных делах при одновременном осуществлении определенных государственных функций на местном уровне[2].
В связи с этим некоторыми учеными предлагается официально утвердить (фактически действующую) систему органов местного самоуправления, которая представляет: 1) административную структуру государственной власти на местах, проводящую в жизнь решения вышестоящих уровней управления, выполняющую контрольно-методические функции, обеспечивающую общую управляемость территорией и 2) самоуправляющуюся структуру, принимающую собственные, независимые от центрального управления решения в тех рамках, которые определены общенациональным законодательством. Обособление же друг от друга государственной власти и местного самоуправления приводит к неразрешимым противоречиям в части распределения собственности и, кроме того, открывает простор для бюрократизма.
