В то же время с интеграцией административного управления и самоуправления связывают успешное решение ряда социальных проблем, так как материальная база местного управления (бюджет) будет соответственно иметь два основных источника финансирования – «извне», из федеральных и региональных средств, и собственные доходы. Предполагается, что роль и значимость самоуправления в решении местных вопросов постепенно начнет усиливаться. Много вопросов вызывает структура местного самоуправления (с принятием 131-ФЗ наиболее распространенным типом структуры муниципалитетов является система двух уровней: поселенческого и районного), а также выбор в качестве территориальной основы местного самоуправления существующей системы административно-территориального деления.
Нерешённость этих вопросов, незавершённость и противоречивость правовой основы местного самоуправления (пробелы в правовом регулировании, отсутствие необходимых основополагающих законов и вместе с тем множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях) зачастую порождают правовую неопределенность и неразбериху в осуществлении местного самоуправления.
Не менее важной проблемой, особенно для вновь созданных поселений, стала низкая ресурсная обеспеченность в первую очередь финансовыми средствами, квалифицированными кадрами, имущественной и материальной базой. Обеспечение муниципальных образований финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для решения местных вопросов, выдвигалось в качестве одной из приоритетных целей реформирования местного самоуправления. Основными направлениями реализации этой цели стали: формирование муниципального уровня бюджетной системы, повышение самостоятельности региональных и местных расходов, более чёткое разграничение расходных обязательств и налоговых полномочий, отказ от использования при оплате труда работников бюджетной сферы Единой тарифной сетки и т. д. Однако, как показала практика, достичь существенных изменений не удалось, более того, в результате введения двухуровневой системы местного самоуправления проблема обеспеченности муниципалитетов собственными финансово-экономическими средствами ещё более обострилась. Это обусловлено рядом причин, наиболее существенны среди них следующие.
Во-первых, выбор англосаксонской модели в качестве исходной для местного самоуправления. Известно, что основой функционирования этого института является наличие в стране граждан-собственников, налоги с имущества которых и формируют большую часть местных бюджетов. Но в условиях российской действительности, когда более 60 % населения относится к категории бедных и малообеспеченных, реализация такой модели привела к крайней слабости или отсутствию собственной налогооблагаемой базы муниципальных образований.
Во-вторых, наделение конкретной территории статусом муниципального образования не было увязано с её социально-экономическим потенциалом, определяющим возможности обеспечения её самостоятельного (согласно конституционному требованию) функционирования и развития. То есть при формировании организационной структуры местного самоуправления главным стал принцип «транспортной доступности», а не «экономической самостоятельности», как это принято в развитых странах.
В-третьих, негативное влияние на состояние местных бюджетов оказала и реформа налогово-бюджетной сферы, одной из задач которой было снижение нагрузки на экономику. Но произошло это, по мнению экспертов, весьма односторонне: были уменьшены или вообще ликвидированы в основном те налоги, из которых формируются доходы региональных и местных бюджетов (такие, как, например, налог с продаж).
Недостаточная имущественная и материально-техническая база муниципальных образований – ещё одно препятствие для эффективного функционирования органов местного самоуправления. Отсутствие или дефицит муниципальной собственности отражается прежде всего на состоянии местного бюджета, так как приводит к недополучению доходов и увеличению его расходной части.
Данная проблема в будущем может ещё более усугубиться, потому что, в соответствии с существующим законодательством, то имущество, которое не подпадает под целевые функции муниципалитетов, либо подлежит приватизации, либо должно переходить в собственность субъектов Российской Федерации. Однако, поскольку функции муниципалитетов постоянно расширяются, продолжение «сброса» имущества может оставить их без собственности, необходимой для реализации их функций. По мнению С. Д. Валентея, необходимо прекратить процесс межмуниципального разделения имущества. Поселения должны быть только ответственными пользователями по отношению к объектам муниципального имущества, с правом присвоения арендных платежей, но без права отчуждения этой собственности в той или иной форме. Это поможет остановить тенденцию утраты экономически и социально значимых объектов муниципальной собственности, создав устойчивые финансовые источники и бюджетные механизмы её функционирования.
Фактором, затрудняющим эффективное функционирование местного самоуправления, является низкий кадровый потенциал, который играет ключевую роль в обеспечении экономического роста. Академик А. Г. Аганбегян связывает это «…с возросшей сложностью объекта управления, изменчивостью внешних условий, скоростью инноваций, обширностью информации, процессами интеграции и т. д.».
Следующий ограничивающий фактор – слабость информационного обеспечения, что проявляется в первую очередь в отсутствии полномасштабной системы муниципальной статистики, формируемой на единой методологической основе. Органы государственной статистики не обеспечивают потребности муниципальных образований, прежде всего поселений, в информации, необходимой конкретному муниципалитету для принятия решений. В то же время задачи развития территорий не могут быть до конца реализованы в полной мере без серьёзного анализа ситуации, сложившейся как в целом по региону, так и в отдельных муниципальных образованиях.
Развитию института местного самоуправления препятствует также низкая эффективность взаимодействия со «стратегическими субъектами» развития российских территорий, обусловленная в основном несовпадением интересов. В число стратегических субъектов входят администрации регионов и муниципальных образований, федеральные министерства и ведомства, естественные монополии, бизнес-сообщество (инвесторы, промышленные предприятия и малый бизнес), население и др.
Что касается населения, то большинство россиян не связывают решение своих проблем с местной администрацией, равнодушно относятся к предложениям властей, не желают принимать участие в самоуправлении. Несмотря на то, что Федеральный закон № 131 задал мощный импульс развитию потенциала прямой демократии, все же он используется не в полную меру. Все попытки сформировать процедуры участия граждан в выявлении приоритетных проблем местного сообщества, обсуждении вариантов их решения и внедрения в повседневную практику неизменно наталкиваются на отсутствие механизмов общественного участия, дефицит информации на местном уровне, незнание населением своих прав и возможностей, общее недоверие к государству в лице его многочисленных чиновников.
1.3. Концепции управления развитием муниципальных образований
Одна из функций органов власти на местах – социально-экономическое развитие муниципальных образований. Понятие «развитие муниципального образования» трактуется по-разному. Очень часто под развитием понимается рост численности населения, увеличение территории под застройкой, расширение границ муниципального образования, изменение характера его планировки и застройки, его архитектуры, инфраструктуры. Однако совокупность этих признаков отражает лишь некоторые аспекты внутритерриториальных процессов. Процесс развития с нашей точки зрения следует рассматривать несколько шире, включая в него позитивные качественные изменения. Современный философский словарь [82] определяет развитие следующим образом: «Развитие – понятие, характеризующее качественные изменения объектов, появление новых форм бытия, существования различных систем, сопряженное с преобразованием их внутренних и внешних связей… Понятие развития тесно связано с понятием прогресса». Кроме того, следует различать понятия «функционирование» и «развитие», но рассматривать их во взаимосвязи, как единое целое. Этого взгляда на процесс развития придерживаются и другие исследователи.
Развитие подразумевает наличие определенной цели, «мысленно предвосхищаемого результата деятельности» [7]. Основную цель развития муниципального образования большинство исследователей определяют исходя из проводимой органами местного самоуправления социально-экономической политики. Наиболее полно и объективно, как нам представляется, сущность местной социально-экономической политики определена исследователями Института проблем региональной экономики РАН (ранее ИСЭП РАН) в г. Санкт-Петербурге. Местную социально-экономическую политику они рассматривают как взаимосвязанную совокупность социальных, экономических, экологических целей и установок (ориентиров), способов их достижения, разработку и практическую реализацию которых осуществляют органы местного самоуправления. Главная и конечная цель местной социально-экономической политики – улучшение качества жизни населения и увеличение его вклада в развитие всего общества [68]. Следовательно, эту цель можно рассматривать в качестве цели развития территориального образования. При этом основными составляющими качества жизни являются: повышение уровня жизни населения; изменение в лучшую сторону его образа жизни; улучшение здоровья людей и увеличение на этой основе продолжительности жизни. Достижение указанной цели, ослабление негативных последствий для населения экономических и политических реформ – основная задача органов власти и управления на местах.
