Медицинское оборудование усложняется, для его производства используются все новые научные разработки – от нанотехнологий до 3D-печати, поэтому только на сбор пула квалифицированных специалистов уходит до девяти месяцев. Если Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов продолжит полагаться на традиционный подход к подбору экспертов, процедуры проверки будут становиться все продолжительнее без возможности качественного улучшения.
Но есть и обнадеживающие примеры: Ведомство по патентам и товарным знакам в 2009 году стало ограниченно привлекать к своей работе общественных экспертов и внедрять отдельные организационные инновации. В результате длительность рассмотрения патентной заявки сократилась, а качество деятельности повысилось. Открытость и мобильность организации, как мы видим в очередной раз, позволяет ей работать эффективнее и быстрее.
Но практика открытого участия граждан – это не просто ускоритель процесса, а механизм для нивелирования зависимости избираемой траектории от неверного выбора, сделанного на ранней стадии. Государственная политика – это неповоротливая система, неспособная справиться с непредвиденными последствиями принятых решений – последствиями часто настолько масштабными, что они могут свести на нет любой кратковременный положительный эффект[149]. Более того, при нынешнем состоянии бюджетов смена ранее выбранного, но ошибочного курса обойдется слишком дорого. А значит, система нуждается в инновационных инструментах, которые позволили бы новейшим достижениям науки и техники влиять на государственную политику. И чем сложнее выбор, тем сильнее потребность в открытости и сотрудничестве для поиска оптимальных альтернатив и, при необходимости, последующей их корректировки.
Вот довольно яркий пример, подтверждающий справедливость этого тезиса. В 2002 году каждый военнослужащий США мог выбирать между двумя вариантами камуфляжа: зеленым или кофейного оттенка. Позднее, примерно через десять лет, каждый вид вооруженных сил решил разработать собственный и современный дизайн специальной униформы, не задумавшись о способности такой формы служить маскировкой и уберегать от травм. Армия потратила на разработку дизайна 3,2 млн долл. И еще 5 млрд долл. на производство «универсального» камуфляжа, предназначенного для «использования везде, но он оказался непригодным нигде». Затем было потрачено еще около 4 млрд долл. на пошив нового камуфляжа. Этой бессмыслицы не произошло, если бы решения принимались исходя из накопленного годами опыта, а не из принципа, сформулированного подполковником в отставке и специалистом по камуфляжу Тимоти О’Нилом: «потому что это круто»[150].
Подобно многим политическим решениям, безопасность солдат – это не вопрос точной науки, который можно решить только с помощью данных. Эту проблему нельзя решить, безопасность можно только обеспечить. В этом случае не срабатывают практики, основанные на иерархии или высокой самооценке. Обращения к дипломированным специалистам тоже окажется недостаточно – вопреки распространенной иллюзии, что «самые лучшие и блестящие» технократы могут справиться с любой проблемой[151]. Скорее в подобных случаях следует делать выводы исходя из опыта апробации, анализа результатов и совершенствования лучших решений – в диалоге с носителями научного и практического ноу-хау.
В отличие от фиаско с дизайном военной формы, реформа американской системы здравоохранения 2013 года проводилась в атмосфере открытости и эксперимента. Как пояснил Атул Гаванде[152] на страницах журнала New Yorker, половина законов были посвящены программам «тестирования разнообразных способов сократить издержки и повысить качество» медицинских услуг[153]. Именно большое количество экспериментальных проектов, нацеленных на уменьшение впечатляющих расходов в системе здравоохранения и повышение ее качества, и является фактором риска для американской экономики. Поэтому в рамках реформы был законодательно создан единый центр по разработке и тестированию инновационных предложений. Комиссия еще не оценила успех такого подхода, но первые результаты выглядят многообещающе.
Старомодная, «раболепная» приверженность жестким правилам и укоренившимся практикам (как будто существует лишь один правильный способ действия – и это именно то, как всегда поступало правительство), в сущности, гарантирует, что мы не сможем справляться с серьезными вызовами будущего. Подобные консервативные, элитарные практики ограничивают общество, навязывая ему единственно возможный взгляд на решение проблем – с высот профессионального Олимпа, из бюрократических кабинетов Вашингтона, Брюсселя и прочих центров политической власти, доступ к которым открыт лишь могущественным и богатым[154].
В широко обсуждавшемся исследовании политологи Майкл Джиленс из Принстонского университета (штат Нью-Джерси) и Бенджамин Пейдж из Северо-Западного университета (штат Иллинойс) пришли к выводу, что предпочтения богатых людей гораздо сильнее воздействуют на политические решения, чем взгляды среднего класса и неимущих американцев. Похоже, это действительно так, и мнение населения с низким доходом, как и представляющих их групп влияния, оказывает незначительное или опосредованное влияние на политические решения[155]. Но хуже то, что элитарные методы управления не порождают ясных, обоснованных и гуманных идей (которые могли бы помешать проводить несправедливую, нечестную и ошибочную политику, оказывать некачественные услуги) и, будучи неспособны сделать человека центром политики, подвергают опасности и без того изношенную социальную структуру.
Например, в районе Квинс в Нью-Йорке было зафиксировано 100 000 незаконных перепланировок – как правило, в низкокачественных, ветхих, субарендованных помещениях цокольных этажей, занимаемых нелегальными мигрантами. Жилищные инспекции не могут получить доступ в эти квартиры в 67 % случаев из 23 410 попыток, осуществленных в течение года в 8345 квартирах, по поводу которых в инспекцию поступили жалобы; в 39 % случаев провести обследование оказалось невозможным (чтобы обойти возражения жильцов, инспектор должен предъявить ордер, который выдается лишь на 1 % квартир, в осмотре которых было отказано). В 2008 году в одной из таких квартир случился серьезный пожар, в результате которого погибли три человека. Помещение было незаконно поделено на четыре однокомнатных квартиры с единственным выходом, что является грубым нарушением строительных норм[156]. Износ социальной структуры – это когда правительство неспособно обеспечить безопасность гражданам (особенно незащищенным категориям) на самом элементарном уровне.
В 2012 году городские власти Нью-Йорка сделали процедуру инспекции домов открытой и стали принимать жалобы на нелегальное жилье от горожан по горячей линии 311. Систематизируя поступающие данные, директор аналитического отдела мэрии обнаружил поразительный факт: оказалось, что незаконные перепланировки создали условия, которые приводили к смерти или ранениям пожарных. После этого не составило труда убедить противопожарную службу сопровождать жилищных инспекторов во время осмотров, что автоматически открывало двери всех квартир.
Еще одна мировая проблема – голод – известна и американским жителям. Каждый шестой американец живет в условиях, не позволяющих ему потреблять достаточное количество пищи. Около 50 млн человек испытывают нехватку продовольствия, из них 17 млн пропускают как минимум один прием пищи в день. Нехватка продовольствия означает ежедневные компромиссы между платой за еду, платой за жилье и оплатой медицинских услуг. При выборе продуктов питания люди вынуждены выбирать между меньшим количеством еды высокого качества и более обильной, но менее питательной едой, употребление которой приводит к ухудшению здоровья и росту платы за медицинское обслуживание.
За одну и ту же сумму можно приобрести либо низкокалорийные свежие фрукты и овощи, либо высококалорийный, но малополезный фастфуд. Проблема не решается за счет плохо проработанных программ социальной помощи, в которых соус для пиццы все еще считается овощем. Дефицит, вызванный недостатком пищи, увеличивает вероятность того, что ребенок бросит школу, тем самым ухудшая свои перспективы на будущее. Миллионы людей зависят от государственных и частных программ продовольственной помощи, и миллионы нуждаются в помощи, но не получают ее.
Для преодоления этого кризиса требуется вмешательство правительства. Но ни одно «верное» политическое решение не сможет положить конец проблеме голода; для этого бедствия нет «решений». Глубинные причины бедности сложны и тесно взаимосвязаны, для борьбы с ними требуется множественное и многостороннее воздействие. Общество остро нуждается в политических инновациях в борьбе с нехваткой продовольствия, но в равной степени оно нуждается и в институтах, способных выявить и применить инновации.
