Нетрудно заметить, что, руководствуясь чисто практическими соображениями, некоторые авторы предлагали административный процесс рассматривать только как порядок применения определенных мер принуждения. С точки зрения кодификации, это весьма удобный вариант, ибо разработать административно-процессуальный закон, который бы охватил лишь небольшую группу норм административно-процессуального права, значительно проще, нежели кодекс, который регулировал бы все основные стороны советского административного процесса.
Таким образом, различный подход к проблемам административного процесса в теоретическом плане не может не привести к различным результатам и в плане практическом. Однако при любом теоретическом подходе главное остается неизменным. Оно состоит в объективно необходимом развертывании исследований всех важнейших вопросов данной проблемы.
Нельзя не отметить плодотворных усилий юристов европейских социалистических стран, предпринимаемых в области исследования и кодификации административно-процессуальных норм. Чехословакия в 1955 г. и Югославия в 1956 г. стали первыми из социалистических стран, которые приняли нормативные акты, регулирующие административный процесс[391]. Особенно всесторонне и обстоятельно проблемы административного процесса ставятся в Польской Народной Республике[392].
§ 2. Принципы советского административного процесса
Советский административный процесс – это часть управленческой деятельности социалистического государства. Вместе с тем процесс представляет собой вполне самостоятельное правовое явление, характеризующееся определенным назначением, обладающее своей спецификой, формами и методами осуществления на основе соответствующих юридических правил.
Будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе советского государственного управления. Однако как специфическая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и других компетентных субъектов, связанная с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его виды производств осуществляются на основе специальных принципов.
Таким образом, речь идет о двух группах принципов, определенным образом взаимодействующих между собой. С нашей точки зрения, это взаимодействие подчинено диалектическому закону соотношения категорий общего и особенного.
Первую группу принципов, которые должны быть отнесены к категории общего, ибо они охватывают наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата советского государственного управления, составляют: руководящая роль КПСС, широкое участие трудящихся масс в управлении, демократический централизм, равноправие национальностей, планирование и учет, социалистическая законность. Эти принципы непосредственно вытекают из социалистической сущности нашего государства и в свою очередь характеризуют его как государство нового высшего типа.
В то же время применительно к производным от государственного управления формам деятельности, и в частности к административному процессу, названные принципы, сохраняя свои общие свойства, испытывают определенную модификацию, приобретают специфические оттенки, порождая ряд других принципов, так сказать, второго порядка. Иными словами, общие принципы находят свою конкретизацию в принципах, определяющих сущность более узкого явления. При этом следует учитывать, что связь принципов второго порядка с более общими принципами неодинакова с точки зрения степени отчетливости этой связи. В одном случае она выступает достаточно ясно и подчас не требует дополнительного анализа и обоснования, в другом – менее отчетливо. Однако в любом случае главное – органическая связь между принципами первого и второго порядка – не подлежит сомнению, ибо непосредственно или в конечном счете принципы второго порядка есть не что иное, как производное от принципов первого порядка, есть проявление общего в особенном.
Возьмем, к примеру, принцип демократического централизма. Его социальное назначение состоит в установлении в каждый данный период времени наиболее рациональных организационных и правовых отношений между звеньями, составляющими систему соответствующих органов. Решение этой задачи не может быть осуществлено без достаточно четкого определения полномочий каждого звена системы, обеспечения разумной самостоятельности, инициативы и ответственности соответствующего органа в системе. Только таким путем, указывал В.
И. Ленин, можно добиться единства в главном, коренном, существенном и многообразия в подробностях[393].
Поскольку принцип демократического централизма имеет всеобщий характер, охватывая все без исключения действующие в нашем обществе системы органов и определяя наиболее существенные стороны их организации и деятельности, мы вправе ожидать различных его проявлений в процессе осуществления функций тех или иных систем органов. Не составляет исключения и административно-процессуальная деятельность, которая базируется, в частности, на таком производном от демократического централизма принципе, как принцип самостоятельности в принятии решения при рассмотрении административного дела.
Этот принцип является конкретизацией демократического централизма в административном процессе, в ходе которого каждый орган должен самостоятельно принимать решения по кругу дел, входящих в его компетенцию. Вышестоящий орган не вправе без особой на то необходимости вмешиваться в действия нижестоящего органа, если последний действует в пределах компетенции и в соответствии с требованиями закона.
В советской юридической литературе вопрос о принципах административного процесса находится на том же уровне исследований, что и вся проблема административного процесса в целом. Он рассматривается главным образом в плане теоретическом, поскольку у нас пока еще нет акта, который бы в достаточно полном объеме специально регулировал административно-процессуальную деятельность органов государственного управления. Положение в известной мере осложняется еще и тем, что среди представителей науки административного права сложились различные представления о содержании и объеме административного процесса.
Один из немногих авторов, рассматривающих вопрос о принципах административного процесса, – Н. Г. Салищева – считает, что таковыми «являются принципы организации и деятельности органов государственного управления. Особое значение для административного процесса имеют принцип участия масс в управлении государством и принцип социалистической законности»[394].
Думается, однако, что для административного процесса, даже если понимать его как деятельность чисто юрисдикционную, а такого взгляда придерживается Н. Г. Салищева, в равной мере имеют значение все ранее названные принципы советского государственного управления.
По мнению А. П. Коренева, к принципам советского административного процесса относятся: 1. Соблюдение социалистической законности. 2. Всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела. 3. Гласность административного процесса. 4. Язык коренной национальности. 5. Ответственность за соблюдение правил процесса и принятый акт. 6. Экономичность и эффективность процесса[395].
Большое внимание уделяется анализу принципов административного процесса в литературе зарубежных социалистических стран. И это понятно, ибо там для таких исследований имеется материальная база в виде действующих административно-процессуальных законов, каждый из которых содержит основные правила ведения процесса, выступающие в качестве принципов, обязательных для всех участников процесса.
Е. Старосьцяк различает три группы принципов административного процесса: а) принципы, свойственные всей системе права, существующей в государстве данного типа; б) основные принципы, характерные для определенной системы административного процесса; в) вспомогательные принципы.
К первой группе наиболее общих принципов автор относит согласованность права с правовой ответственностью общества, а также обязательность права. В группу основных принципов Е. Старосьцяк включает следующие правила: 1) объективность истины; 2) участие сторон в административном процессе; 3) общественный контроль над административным процессом; 4) учет интересов общества и интересов сторон. И, наконец, третью группу составляют правила, применяющиеся при осуществлении конкретных видов административных производств, т. е. при разрешении определенных административных дел: принцип самостоятельности, официальности, гласности, двух инстанций, свободной оценки доказательств, диспозитивности, простоты и концентрации, ограниченного формализма, устойчивости решений[396]. При этом Е. Старосьцяк указывает, что перечень названных им вспомогательных принципов не является исчерпывающим. Он может быть дополнен, например, принципом долевого участия сторон в издержках процесса.
