2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» различает три разновидности обращений трудящихся в государственные и общественные органы.
Одной из форм участия граждан в управлении государством является внесение ими предложений в различные государственные и общественные органы. Предложения содействуют улучшению работы государственного аппарата, усилению контроля над его деятельностью, борьбе с бюрократизмом и волокитой, укреплению законности.
Значительное место в работе государственных и общественных органов занимает рассмотрение заявлений граждан. Заявление есть первичное юридическое действие, представляющее собой обращение к компетентному органу или должностному лицу в сфере управления с целью реализации субъективного права либо в подлежащих случаях реализации обязанности. Заявление как юридический факт порождает правовые последствия, одним из которых становится обязанность соответствующего органа предпринять определенные действия. Эти действия обязательно должны иметь конкретный результат (именно тот, который на основе закона объективно следует из данного правоотношения). Следовательно, по своему характеру результат не может не быть юридическим. Отсюда и вытекает необходимость административно-процессуальной регламентации порядка рассмотрения предложений и заявлений граждан.
Заявления граждан о реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере государственного управления составляют обширный и весьма важный способ их связей с советским государственным аппаратом, общественными организациями. Объем и характер этих связей определяются двумя главными факторами: во-первых, социалистической сущностью нашего общества и, во-вторых, конституционным закреплением широких демократических прав и свобод граждан, а также установлением материальных и юридических гарантий их реализации.
Одной из таких юридических гарантий, по нашему мнению, должен стать установленный государством правовой порядок реализации гражданами их субъективных прав, т. е., иначе говоря, соответствующий вид административного производства.
Заявления граждан – это такие действия, которые по своему социальному назначению, масштабу применения, характеру, юридическим последствиям составляют совершенно самостоятельное правовое явление, хотя на практике они часто отождествляются с жалобами, что нельзя признать правильным[417]. Характерно, что государственные органы, рассматривающие заявления и жалобы граждан, в своих статистических отчетах не разделяют названные виды обращений граждан, в результате чего утрачивается возможность дифференцированного подхода к оценке состояния дел на том или ином участке работы. В такой ситуации зачастую бывают скрытыми те причины, которые породили жалобы.
Основанием для возникновения данного вида производства являются действия указанных субъектов в связи с необходимостью реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере управления. Основанием может быть и реализация обязанности гражданина[418].
Данный вид производства возникает также в связи с обращениями одних государственных органов к другим, например нижестоящих органов государственного управления к вышестоящим. Установление четкого процессуального порядка рассмотрения этих обращений приобретает существенное значение в современных условиях и является средством совершенствования управленческой деятельности.
3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам. Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть обращения к компетентным органам. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от задач, разрешаемых посредством заявлений. Каждому виду обращения присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения этих видов обращений.
В печати правильно отмечалось, что если жалобы граждан разрешаются в административном и судебном порядке, то для разрешения заявлений установлен только административный порядок; заявления граждан должны направляться непосредственно исполнителю, тогда как с жалобой гражданин обращается в вышестоящие инстанции[419].
Жалоба представляет собой следствие фактического или предполагаемого нарушения права или законного интереса гражданина. Поэтому главная и единственная цель жалобы – восстановление нарушенного права. «Содержанием жалобы, – отмечает Ю. М. Козлов, – является указание на конкретный факт нарушения органом или должностным лицом прав или интересов заявителя. Без указания на факт нарушения прав или интересов жалоба становится беспредметной»[420].
Действующее законодательство предусматривает ряд процессуальных особенностей, характерных только для порядка рассмотрения жалоб. Так, в отличие от предложений и заявлений жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены субъекты, совершившие обжалуемые действия. Жалобы на решения общих собраний членов колхозов и иных кооперативных организаций, не имеющих своих вышестоящих органов, а также на решения органов общественной самодеятельности, действующих под руководством местных Советов, подаются в исполнительный комитет соответствующего Совета[421].
Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.
Важно указание закона о том, что должностные лица обязаны своевременно выявлять и устранять причины, порождающие нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан и, следовательно, влекущие за собой жалобы трудящихся[422].
Составной частью этого вида производства является рассмотрение и разрешение споров в сфере государственного управления. Можно сказать, что разрешение споров и рассмотрение жалоб – действия, в своей сущности однотипные, ибо в большинстве случаев и то и другое связано с нарушением законности. Споры между субъектами в сфере государственного управления по сравнению с другими категориями дел имеют относительно небольшой удельный вес. Тем не менее для их разрешения в ряде случаев установлен процессуальный порядок, реализуемый посредством деятельности, например, органов арбитража[423].
4. Производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Этот вид административного производства отражает организационные начала в управленческой деятельности. Как известно, функционирование всей системы аппарата государственного управления в целом и каждого звена этой системы в отдельности предполагает установление рациональных взаимоотношений между органами, а также между внутренними подразделениями каждого органа. Следовательно, необходима процедура решения вопросов организации работы тех или иных звеньев аппарата управления, причем процедура стабильная и единообразная.
В. И. Ленин придавал исключительно важное значение рациональной организации аппарата советского государственного управления, лично участвовал в разработке правил работы советских учреждений. Многие из выработанных В. И. Лениным правил стали важнейшими принципами деятельности органов управления. Вот одно из ленинских правил: «Коллегиальное обсуждение и решение всех вопросов управления в советских учреждениях должно сопровождаться установлением самой точной ответственности каждого из состоящих на любой советской должности лиц за выполнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных, заданий и практических работ.
Исполнение этого правила, без коего невозможно проведение действительного контроля и подбор наиболее подходящих лиц на каждую должность и на каждую работу, должно стать отныне безусловно обязательным»[424].
О возможности и целесообразности административно-процессуального нормирования основ производства по организационным делам в аппарате государственного управления убедительно свидетельствует и такой ленинский документ, как «Постановление о работе замов (заместителей Председателя СНК и СТО)». Определив главную задачу замов, состоящую «в Проверке фактического исполнения декретов, законов и постановлений; в сокращении штатов совучреждений, в надзоре за упорядочением и упрощением делопроизводства в них; в борьбе с бюрократизмом и волокитой»[425], В. И. Ленин детализировал эти общие нормы, разработав ряд совершенно конкретных правил. Весьма характерной в этом отношении является сама структура ленинского документа, показывающая основные направления и важнейшие способы работы замов:
