Зачиная свои реформы, перекраивая карту государства по своему разумению, Петр устраивает по-новому и управление Москвой. С 1709 года во главе Первопрестольной он ставит генерал-губернатора. Выстраивая новую вертикаль власти, первый российский император поделил страну на губернии. Как это ни странно покажется, но основной причиной, побудившей Петра к учреждению губерний, были его ратные походы, прямым следствием чего было частое отсутствие царя в России и все возрастающие военные расходы.
Петр хорошо понимал, что его частые отлучки из Москвы не идут на пользу государству, уделяя большое внимание внешним сношениям и военным делам, он все меньше времени тратил на решение внутренних проблем. Государственный аппарат разбалтывался, эффективность царской власти снижалась. Так и возникла у Петра идея нарезать Россию на несколько крупных территорий во главе с верными ему людьми – наместниками, которые могли бы без лишних проволочек изыскивать необходимые средства на военные расходы.
Военные походы Петра требовали больших затрат, что, в свою очередь, вызывало необходимость пополнения государственной казны. А с этим были определенные проблемы. Государственные налоги и сборы со всей страны стекались в Москву, где расходились по приказам и, как правило, таяли там, как прошлогодний снег. Лишь малая часть собираемых средств вновь тратилась на насущные государственные нужды, как то: финансирование армии, производство и закупка вооружения. Петр одновременно с реформой госаппарата менял и фискальную систему, которая должна была стать такой, «чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог»[51].
Это была не первая попытка царя-реформатора изменить систему власти в Москве, опиравшейся дотоле на приказы, существовавшие еще со времен Ивана Грозного и занимавшиеся каждый своим делом (потому и названия у них были сами за себя говорящие: счетный, челобитный, посольский, тайных дел и т. д.). Число московских приказов возросло и при Алексее Михайловиче – учреждены были хлебный приказ, панихидный, рейтарский, строения богаделен, монастырский, смоленский, малороссийский и другие. Находились приказы в Кремле.
Реформа самоуправления, предпринятая Петром в январе 1699 года, положила начало существованию в Москве совершенно нового учреждения: Бурмистерской палаты (или Ратуши), состоящей из представителей торгово-промышленного сословия. Как и многие новшества того времени, появление Ратуши стало результатом поездки молодого царя в Западную Европу, где подобные органы управления существовали издавна.
В подчинении московской Ратуши находились местные земские избы – выборные посадские органы во главе с земскими старостами, которых стали называть бурмистрами. Ратуша возглавлялась президентом и была коллегиальным органом, состоявшим из двенадцати бурмистров. Наделив Ратушу правом финансового контроля, Петр полагал, что сможет покончить с воровством воевод. Ратуша собирала в казну государственные платежи: налоги, таможенные пошлины, мзду с кабаков и харчевен – чтобы затем распределять накопленные деньги.
Волновала царя и необходимость увеличения государственных расходов, вести которые он также доверил Ратуше. Но здесь его ждало разочарование. Так, назначенный в 1705 году инспектором ратушного правления Алексей Александрович Курбатов беспрестанно докладывал царю о злоупотреблениях уже не только среди воевод, но и среди выборных московских бурмистров: «В Москве и городах чинится в сборах превеликое воровство… и ратушские подъячие превеликие воры»[52].
Тем не менее, несмотря на коррупцию среди московских чиновников, Петру удалось добиться увеличения прибылей Ратуши, однако все возрастающих военных расходов они покрыть не могли. Терпение государя переполнилось, и он вновь решился на реформу – губернскую. Как справедливо отметил Василий Ключевский: «Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт… Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего, он сам децентрализовался по окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью».
Своим указом от 18 декабря 1708 года Петр I создал следующие губернии: Московскую, Азовскую, Архангелогородскую, Ингерманландскую (с 1710 года Санкт-Петербургскую), Казанскую, Киевскую, Сибирскую и Смоленскую. С годами число российских губерний росло. В 1775 году их было уже 23, к 1800 году – 41, а к концу существования Российской империи – уже 78.
В 1719 году губернии были подразделены на провинции во главе с воеводами, провинции же состояли из уездов, руководимых комендантами. А во главе губерний царь поставил главных начальников – губернаторов. Первым московским губернатором в 1708 году был назначен родственник царя – Тихон Никитич Стрешнев (1644–1719), один из немногих бояр, бороду которого Петр пожалел. Стрешнева царь любил как отца родного, часто так и обращаясь к нему в письмах и при разговоре. Один из ближайших сподвижников Петра, Стрешнев пользовался его особым доверием, недаром еще в 1697 году именно его царь оставил управлять государством, отправившись в Западную Европу.
Наместниками остальных губерний Петр также поставил преданных себе людей, в частности столичным генерал-губернатором стал Александр Меншиков. Приставка «генерал» в его новой должности означала, что Меншиков управлял приграничной губернией и был в военном звании. Он-то и стал первым в России генерал-губернатором.
Главной задачей губернатора стал сбор доходов на содержание расквартированных на территории губернии войск, а также управление и надзор над этими войсками, контроль за работой судов. Занимались царские наместники и гражданским управлением, зачастую полагаясь в этой части своих полномочий на вице-губернаторов. Первый вице-губернатор появился в России уже при следующем после Стрешнева градоначальнике – князе Михаиле Григорьевиче Ромодановском, также петровском сподвижнике. Вицегубернатором при Ромодановском стал В.С. Ершов.
Как отмечал С.М. Соловьев: «При губернаторах находилась земская канцелярия, приводившая в исполнение все его распоряжения. Для суда учреждены были земские судьи, или ландрихтеры и обер-ландрихтеры, и, чтоб дать им полную независимость, они и имения их были изъяты из-под ведомства губернаторского. Губернаторам предписывалось смотреть, чтобы не было волокиты и напрасных убытков челобитчикам всякого чина»[53].
После того как столичные функции перешли к молодому и быстро растущему Санкт-Петербургу, значимость должности генерал-губернатора Москвы нисколько не уменьшилась. Москва – старая столица – своим многовековым опытом главного города Руси, а затем и Российской империи, оказывала на жизнь страны огромное влияние. Именно здесь всегда решалась судьба России. И в 1612 году, и в 1812 году, и уже гораздо позднее, когда никаких генерал-губернаторств не было и в помине – в 1941 году.
