Нацпроекты придумали в Кремле, мне о них сказал Путин. Выглядело эффектно. Это было время подготовки к выборам и деньги от нефти и газа „зашкаливали“. Требовалось как-то показать гражданам, что деньги идут на дело, а не только в стабфонд. Нацпроекты — не реформы, в основном они ориентированы на раздачу денег: купить племенной скот, закупить оборудование в больницы, купить автобусы для сельских школ и т. д. В результате качество услуг не улучшилось, несколько увеличилось их количество.
Отмена ограничений на движение капитала имела целью увеличить приток иностранных инвестиций и создать конвертируемый рубль. Это новое качество валюты. Такая политика требует очень ответственной макрополитики. Но макрополитика, несмотря на улучшение, не стала очень хорошей. Поэтому сохраняется высокая волатильность курса. Высокие доходы бюджета и недостаточно хороший инвестклимат вынудили создавать дополнительные институты развития, такие как инвестиционный фонд и особые экономические зоны. Но их эффективность не столь высока, как могла бы быть, если бы был улучшен инвестклимат и правительство больше уделяло внимания инфраструктуре».
Из интервью Алексея Кудрина
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ МОЩЬ РОССИЙСКОЙ ВЛАСТИ пухла как на дрожжах. Цена на нефть, которая на протяжении четырех лет держалась между 20 и 30 долларами за баррель, в 2004 году уверенно устремилась к заоблачным высотам. В казну «с неба» посыпались деньги. Почти расплатившись с внешними долгами, чиновники сумасшедшими темпами стали наращивать бюджетные расходы. Скорость появления новых денег опережала скорость рождения новых идей. Именно высокая цена на нефть и стала фундаментальной причиной смены эпох.
Страна очень быстро подсела на нефтяную иглу. Структура экономики не менялась, старый экономический каркас просто заполняли деньгами. Лишние деньги застилали глаза, и казалось, что проблемы исчезли сами собой.
Механизм отсечения «дармовых» денег в отдельный фонд надо было вводить гораздо раньше, сокрушался Кудрин. Он не ожидал, что цена на нефть так прытко пойдет вверх, и был уверен, что у него есть время. А когда нефть стала дорожать, создать фонд стало еще труднее — никто не хотел расставаться с деньгами. Многие чиновники рассуждали: он говорит о каком-то фонде для будущих поколений, тогда как деньги — вот они, в руках. Зачем их куда-то складывать?
Споры о Стабилизационном фонде, в котором должны храниться деньги на черный день, шли давно. С подачи своего советника Илларионова Путин еще в 2001 году заявил в послании Федеральному собранию о разделении бюджета на две части — текущие расходы и накопления на будущее. Для России это предложение было в новинку, но многие страны, получающие нефтяные доходы, делали именно так.
Илларионов торопил однокашника Кудрина: если не разделите бюджет, проспите еще один благоприятный период нефтяной конъюнктуры. Кудрин осторожничал: «Андрей, не гони. Успеем». Сказывалась усталость от бедности, тем более, что цена нефти еще не взлетела до небес. Бюджет на 2002 год удалось сбалансировать при среднегодовой цене на нефть 18,5 долларов за баррель.
Много денег уходило на выплаты кредиторам. Первые два года нового тысячелетия именно выплаты по долгам стерилизовали избыточную денежную массу, вопрос о стабфонде просто не возникал. Но Илларионов давил: бюджет можно балансировать и при цене 11–12 долларов за баррель, просто надо затянуть пояса. Кудрин понимал, что теоретически Илларионов прав — надо забирать излишки и без всяких проблем рассчитаться с государственным долгом. Но практически это сделать было невозможно. У каждого решения есть политическая цена. Нельзя из-за долга недофинансировать вузы, больницы, учреждения культуры и армию.
В 2002 году Минфин приступил к разработке российского аналога мировых стабилизационных фондов. Глава Центробанка Сергей Игнатьев поддержал коллегу. Но провести решение о стабфонде было нелегко: лоббисты разных мастей, губернаторы, руководители государственных компаний засыпали Минфин предложениями о новых стройках и сообщениями о неотложных нуждах, которые, естественно, требовали выделения дополнительных средств из бюджета. На многих письмах стояла виза Путина: «Рассмотреть».
«Слишком много этих „рассмотреть“, их выполнение похоронит российскую экономику. Нужен единый механизм», — Кудрин неустанно пилил Путина и на общих совещаниях, при личных встречах. Коллеги по правительству ерничали: «Настырный какой. Пока своего не добьется — круги наматывать не перестанет».
Путин долго обдумывал кудринские предложения, и хотя сомнения у него оставались, согласился: «Ладно, сделаем единый механизм».
Подушка безопасности
Летом 2002 года Путин принял политическое решение о создании фонда. Депутатам Госдумы его предложение не нравилось. Кудрин готовил к сентябрьскому выступлению в Думе доклад и обдумывал, как назвать этот стабфонд, чтобы всем было понятно. «Кошелек», «хранилище», «копилка»? К решению головоломки подключился помощник Кудрина Геннадий Ежов, который отвечал за связи с общественностью:
— А какое слово-то должно быть?
— Понятное.
— Ну, а что в стабфонде самое главное?
— Главное, Гена, упадет опять цена на нефть — не пойдем по миру с протянутой рукой.
Ежов задумался и засмеялся:
— А давайте назовем фонд «подушкой безопасности». Как в автомобиле: едешь, а в момент аварии срабатывает подушка безопасности, помогает выжить.
— Хороший образ. Так и назовем.
С 1 января 2004 года начали действовать поправки в Бюджетный кодекс о создании стабилизационного фонда. В фонд пошли дополнительные доходы от экспортной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых, когда цена на нефть превышала 20 долларов за баррель. Новый финансовый институт появился очень кстати, он начал аккумулировать доходы в благоприятное время: за ближайшие четыре года среднегодовая цена нефти в реальном выражении удвоится — с 40 долларов за баррель до 80.
Действительность превзошла самые смелые ожидания. По закону правительство вправе было тратить средства стабфонда с того момента, как в нем скопится 500 млрд рублей. Накопления перевалили за эту отметку уже к началу 2005 года, увеличившись за год впятеро. За четыре года в фонде набралось 3,85 трлн рублей — 157 млрд долларов.
Стабфонд превратился в палочку-выручалочку российского правительства: если срочно нужны деньги, есть карман, куда можно залезть. Например, досрочно погасить в 2006 году внешний долг во многом удалось именно за счет средств стабфонда — на это было израсходовано больше 1,3 трлн рублей. Когда у Пенсионного фонда России возник дефицит в размере 30 млрд рублей, дыру в его бюджете тоже закрыли за счет средств фонда.
Уже много позже, в 2008 году, стабфонд разделили на два: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Как шутили в Минфине: на две заначки — короткую и длинную.
Резервный фонд стал наследником старого стабилизационного фонда. Его роль — снижать инфляционное давление и зависимость экономики от нефтяных доходов. От стабфонда он отличался тем, что источниками его формирования стали доходы бюджета не только от добычи и экспорта нефти, но еще и от газа и нефтепродуктов.
Фонд национального благосостояния создали из нефтегазовых доходов как для сдерживания укрепления рубля и инфляции, так и для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда. Средства этого фонда размещены в иностранных облигациях и активах.
Стабфонд стал первым большим шагом Кудрина, кардинально изменившим жизнь российской экономики. Одни его хвалили, даже стали называть «стабилизатором» российской экономики. Другие неистово ругали, обвиняя в том, что он тормозит процветание страны. Наверное, именно из-за создания стабфонда к Кудрину навсегда прилепился образ скряги, который не дает тратить деньги, а выкачивает ликвидность из родной страны, хотя она в эти годы нарастала бешеными темпами.
Рассудил этот спор кризис. Много лет спустя — в 2008 году, когда средства Резервного фонда и ФНБ пошли в топку кризиса — всем стало ясно, что деньги собирали не зря. Правительство щедро закачивало ликвидность на рынок; другие государства в то время оказались совершенно беспомощными.
Ускользающий «Газпром»
Налоги на газового монополиста тоже надо повышать, причем резко, считал Кудрин. Где это видано, чтобы рентабельность бизнеса превышала 40 %? Но было ясно, что реформа «Газпрома», которая позволила бы разделить транспортировку газа и его добычу, отложена в долгий ящик. Газовый монополист ускользал от регулирования.
Когда Греф принес главе совета директоров «Газпрома» Дмитрию Медведеву анализ инвестпрограммы газового монополиста и предложения о его реформе, тот отреагировал спокойно: «Зачем это все? Это все не надо». Медведев не был самостоятельным игроком. Стало понятно, что Путин, который раньше одобрял реформу «Газпрома», теперь, получив над ним контроль, делать это передумал.
