Таким образом, уже на ранних этапах истории прослеживаются такие тенденции, как обособление управленческого аппарата, создание и последующее совершенствование системы учреждений, обеспечивавших центральное и местное управление, отраслевое и территориальное разделение административных функций и создание определенной иерархии институтов, ведавших учетом и контролем. Уже тогда имеет место отделение управляющих от управляемых, возникает социальная потребность в сословии профессиональных чиновников. Однако в традиционном обществе рационализация носит стихийный, неосознанный характер, пробивая себе дорогу постепенно, под влиянием сугубо утилитарных соображений. Эпоха нового времени породила качественно иную ситуацию. Усиление экономической интеграции в мире, неоднородности социального развития различных стран и формирование на этой основе нового политического сознания привело к модификации и даже разрыву преемственности процесса рационализации.
Основными чертами процесса рационализации в новое время являются: во-первых, плановый характер реформ (когда заранее известны основные цели и средства нововведений); во-вторых, их целевая ориентация на догоняющее развитие; в-третьих, принятие в качестве образца или эталона модели наиболее развитых в экономическом и военном отношении стран. Подходя с этими критериями к реформам Петра Великого в России первой четверти XVIII в., мы видим, что аналогов им в предшествующий период не было. В этом мы убедились, обращаясь к реформам в крупнейших империях мира. Оказывается, что петровские реформы в процессе рационализации мировых общественных отношений означают некое новое качество. В связи с этим правомерен вопрос о том, имеются ли аналоги петровским реформам в последующий исторический период, в новое и новейшее время. Для ответа на этот вопрос обратимся к преобразованиям в развивающихся странax XVIII–XIX вв.
Реформы административной системы в Османской империи могут быть лучше поняты в контексте процессов модернизации и европеизации, начавшихся здесь, как и в России, на рубеже XVII–XVIII вв. в связи с усиливающимся отставанием этого некогда мощного государства от развитых стран Европы и, в частности, непосредственного северного соседа. Политика европеизации нашла свое символическое выражение в посольстве 1720–1721 гг. во Францию, которое, по словам турецких историков, стало «первым окном, открывшимся на Запад». C этого времени в Турцию все более широким потоком начинают проникать западные книги, техника, возникают идеи реформирования армии по западному образцу, а также стремление преодолеть засилие консерваторов и коррупцию. В связи с этим исследователи отмечают несомненное влияние на Турцию успеха реформ Петра, который, по словам турецкого просветителя, изучил состояние различных народов, их способы организации армии и государственные законы, привлек на свою службу знающих военное искусство людей из разных стран и в короткое время создал мощную армию и флот. Начало серьезных преобразований в Османской империи положили административные реформы Селима III (1792–1796 гг.), когда были предприняты первые попытки ликвидировать данную систему, перестроить армию и унифицировать бюрократию по западному образцу104. Особенность этих ранних реформ, а отчасти и всех последующих специалисты усматривают в их незавершенном характере: создание новых институтов и учреждений велось здесь на старой основе, их введение не означало прекращения действий старых установлений, а, напротив, предполагало как бы параллельное существование двух систем – традиционной и новой. Из этого проистекала другая особенность реформ – их незавершенный и частный, «косметический» характер, прагматизм – стремление к удовлетворению чисто практических нужд (создание новой армии, флота, государственных учреждений, налогов), но не изменение системы в целом. Наконец, сильно тормозили реформы убеждения самих реформаторов, их вера в фундаментальное превосходство традиционных учреждений, ценностей и образа жизни, а также исламских идей. C другой стороны, характерным признаком всякого процесса модернизации является мобилизация ресурсов (экономических, военных, технологических) для достижения целей, поставленных центральным аппаратом. Очевидно, что традиционно организованная власть не может обеспечить эффективного руководства данным процессом. Отсюда необходимость реорганизации самой власти, перестройки бюрократии, создания новой элиты на месте традиционной. В этом отношении реформы административной организации Селима III и его последователей имеют весьма много общего с петровскими. В их числе реформы учреждений (канцелярской службы), перегруппировка штатов, регламентация их численности, делопроизводства, ряд других мер, направленных в целом на функциональную дифференциацию различных учреждений и стратификацию состава аппарата управления. Однако ожесточенное сопротивление консервативных сил, приведшее к срыву реформ и гибели преобразователя, надолго затянуло процесс модернизации, усложнило его ход.
Крупнейшие преобразования административного аппарата в направлении его рационализации были предприняты в Турции в период правления Махмуда II, когда, уже в новых исторических условиях в результате серии реформ 1834–1839 гг. была сломана старая система органов власти и введена новая, близкая к европейской. На месте традиционных учреждений создавалась четкая структура управления – министерства, причем были упразднены наиболее архаичные административные структуры традиционного типа105. Султанский указ 7 января 1834 г. о классификации должностей и званий в центральных правительственных учреждениях, устанавливающий четыре класса должностей, во многих отношениях напоминал петровскую Табель о рангах.
Длительный период реформ 30–70-х годов XIX в., получивший название Танзимата, имел целью усиление самодержавия и централизма, а основным инструментом – бюрократию. Традиционалистская организация власти была поэтому первым препятствием, которое необходимо было преодолеть для того, чтобы получить реальную возможность действовать. Факторами, затрудняющими модернизацию, являлись обширность империи и растянутость коммуникаций, неэффективность существующих административных учреждений и институтов, отсутствие действенного административно-финансового контроля, самостоятельность чиновников на местах, откупавшихся от центральной власти (например, с помощью бахшиша – налога на население в пользу местного правителя). Содержание Танзимата поэтому состояло в контроле, кодификации законодательства и систематизации управления. Для достижения этого старая децентрализованная бюрократия заменялась высокоцентрализованной иерархией гражданских служащих, получавших жалованье от казны, что ставило бюрократию под более жесткий контроль центральной власти. Другой характерной чертой танзиматских реформ явилось расчленение функций аппарата по отраслям – административного, военного и финансового управления. Говоря о результатах танзиматских реформ, важно, однако, отметить их незавершенный, половинчатый характер, по крайней мере в области административного аппарата. Тот факт, что консерваторы в Турции были особенно сильны, опираясь на мощную поддержку исламского духовенства и янычар (турецких стрельцов), обусловил постепенность и более чем вековую длительность реформ и их недостаточную эффективность. Они были завершены лишь в начале XX в. Кемалем Ататюрком.
Проведение реформ в Турции, которая являлась главой мусульманского мира, не могло не отразиться на других странах региона. Не случайно мы наблюдаем здесь в довольно сжатый промежуток времени целую серию аналогичных реформ по европейскому образцу, направленных на модернизацию и рационализацию бюрократического аппарата, освобождение его от традиционных патриархальных структур и процедур управления, а также секуляризацию – освобождение от жесткой регламентации со стороны исламского духовенства. В этом отношении особенно показательны реформы Мухаммеда Али в Египте, который, формально считаясь одним из пашалыков Османской империи, фактически стал независимым государством со своим правительством, армией, законодательством и налоговой системой.
Реформы Мухаммеда Али и типологически и с точки зрения конкретных исторических деталей весьма сходны с преобразованиями Петра, а потому заслуживают специального рассмотрения106. Важно подчеркнуть, что сам Мухаммед Али тщательно изучал и хорошо знал реформы Петра и, более того, любил сравнивать себя с преобразователем России. Возможно также, что он использовал опыт петровских реформ, инстинктивно ощущая принципиальную общность и сходство ситуаций России первой четверти XVIII в. и Египта первой четверти XIX в. Во всяком случае, сама последовательность и направленность действий Мухаммеда Али соответствует тем, которыми руководствовался Петр Великий. Как и перед Петром, перед египетским преобразователем накануне осуществления курса реформ стояла проблема концентрации власти и подавления консервативной оппозиции. Добившись (как и Петр) власти в результате военного переворота, опиравшегося, однако, на поддержку духовенства и некоторых слоев населения, Мухаммед Али использовал церковь для легитимации своего правления и получения официальной санкции на него (фирмана) от султана. Реализация задуманной программы реформ по модернизации и европеизации страны ставила, далее, перед реформатором проблему консервативной оппозиции, представленной в Египте, как и в других исламских государствах, прежде всего войском традиционного типа (мамлюки) и духовенством (улама). Отличаясь большой способностью к политическому маневрированию, Мухаммед Али, заручившись поддержкой главы духовенства и учитывая опыт неудачных реформ Селима III в Турции, начал (как и Петр) свои реформы с уничтожения мамлюков – египетских янычар или стрельцов. Преодолев затем сопротивление церкви, противопоставившей себя европеизации, Мухаммед Али приступил непосредственно к проведению программы реформ. Основными целями этих преобразований явилось создание регулярной армии и флота, а также проведение индустриализации страны. Средствами для этого служили преобразования налоговой системы и перестройка административного аппарата на всех уровнях.
