Тогда же правительство решило объявить народу, в среде которого ходили упорные слухи о восстании, происшедшем на Дону, уже как о событии с победным исходом. В этом нельзя не видеть известную традицию политической культуры нашей страны, когда власти, не желая «сеять панику», «огорчать» или «смущать» народ, умалчивали о происходивших драматических событиях вплоть до их благополучного разрешения, чтобы затем громом победного салюта развеять сомнения и соблазны. Так, получив сообщение о гибели Булавина, князь Матвей Гагарин писал в протоколе заседания боярской комиссии, правившей дела на Москве: «Должно быти благодарение принести Богу и пушечной стрельбе быть должно для того, дабы о том уведомилися многий для нынешнего случая ведали, зане сие воровство произошло в слухи многим людям». Но через два дня бояре передумали без указа Петра устраивать фейерверк и решили ограничиться публикацией в «Ведомостях», выдержанной в том же успокоительном духе. Читатели из нее узнали всю многомесячную историю с начала и до благополучного конца: «Донской казак, вор и богоотступник Кондрашка Булавин, умыслил во украинских городех и в донских казаках учинить бунт, собрал к себе несколько воров и единомысленников, и посылал прелестные письма во многие городы и села, призывая к своему воровскому единомыслию, и многие таковые ж воры, и все донские казаки, иные по нужде, а иные по прелести его к нему пристали. И собравшемся многолюдством, ходили по городы и в села, для разорения и призывания иных в свое единомыслие, и того ради царское величество указал послать свои войска, под командою господина Долгорукова, дабы того вора Булавина поймать, и злый их воровский совет разорить. И ныне по писмам из полков, и городов, подлинно ведомость получена: что они воры булавинцы (не во едином месте) многие, и главнейший его товарыщ вор Стенка Драной ко многом своем собрании убит, и единомысленников их не малое число побито. Также и под Саратовом и Азовом посланные его воровские его товарищи с немалым собранием побиты, и, видя, он, Булавин, что не может от войска царского величества уйти, убил сам себя до смерти. А единомысленники его многие побиты, иные же переловлены и сидят окованы. А донские казаки всех городков принесли повинные. И ныне милостию Божиею то Булавина и единомысленников его воровство прииде во искоренение. А в которых числех и где, и сколко их воров побито и переловлено, и то объявлено будет впредь. На Москве, лета господня 1708, июля в 20 день».
Как часто бывало, власти в своих победных реляциях опережали события, выдавая желаемое за действительное. И хотя непосредственная угроза Азову исчезла, восстание не затихало. Его возглавили атаманы Булавина – Н. Голый, С. Беспалый, И. Павлов и И. Некрасов, которые перенесли действие на Волгу, овладев Царицыном и осадив Саратов. Однако к осени 1708 года каратели получили перевес в силах на всех направлениях, восстание было потоплено в крови, по Дону поплыли плоты с повешенными – жестокая традиция устрашения сохранялась по-прежнему.
Восстание Булавина отразило явное неблагополучие в социальных отношениях, являвшееся следствием усиления податного давления, и было самым крупным звеном в цепи подобных выступлений. Как написал бы иной романист, Россия петровских времен озарялась не только победным огнем пушек Полтавы и Гангута, но и пожарами помещичьих имений и воеводских дворов.
«Человеку трудно за очи все разуметь и править»
Подготовка и начало Северной войны, создание новой армии, строительство флота – все это привело к резкому усилению активности правительственных ведомств, увеличению объема их работы. Старый приказной аппарат, унаследованный Петром от предшественников, не справлялся с усложнившимися задачами управления. Так, поначалу строительство флота курировал Судный Московский приказ, не имевший никакого отношения к военно-морским делам. Поэтому по мере расширения масштабов военно-морского строительства возникли новые учреждения: Адмиралтейский и Военно-морской приказы. Для более рационального управления армией Рейтарский и Иноземский приказы слили в единый Военный приказ. Стрелецкий приказ ликвидировали, зато создали два новых – Преображенский и Семеновский, ведавших новыми полками.
Война требовала денег. Чтобы получить их, правительство стремилось централизовать сбор налогов и их распределение, ввести новые косвенные налоги, установить контроль доходов церкви. Для этого были созданы новые, преимущественно финансовые учреждения: Ратуша, Ижорские канцелярии, Монастырский приказ во главе со светским лицом – боярином Иваном Мусиным-Пушкиным. Необходимость активизации поисков руд для промышленности привела к образованию Рудокопного приказа.
Вместе с тем в принципах образования и деятельности приказов, созданных накануне и в начале Северной войны, нельзя усмотреть существенных перемен по сравнению с приказной системой предшествующей поры. Централизация и специализация управления в этот период еще не носила систематического и всеобъемлющего характера. Несмотря на то, что было создано, казалось бы, главное военное ведомство – Военный приказ, существовало еще не менее десятка учреждений, обладавших функциями военно-сухопутного управления. Сходные ситуации сложились и в других отраслях управления.
Основная идея всех преобразований того времени состояла не в том, чтобы создать принципиально новый, в корне отличный от старого, государственный аппарат, а в том, чтобы с помощью старых институтов и их комбинаций обеспечить решение важнейшей задачи – победы в Северной войне. И для достижения победы Петру было неважно, как соотносятся компетенции разных ведомств или как они называются. Но все же новое – столь характерное для реформ Петра – проникало и в сферу управления, причем оно подчас весьма причудливо смешивалось со старым. Непривычным, в частности, было появление «канцелярий» – так назывались новые учреждения приказного типа. Первой и важнейшей из них стала Ближняя канцелярия (1701 год), основной целью работы которой было сосредоточение документов приказов, контроль и ревизия их финансовой деятельности.
Термин «канцелярия» стал применяться и к отделениям московских приказов, которые располагались в новой столице, Петербурге, и решали оперативные управленческие задачи. Важно отметить, что с годами значение канцелярий-отделений усиливалось, и «центр тяжести» управления из остававшихся в Москве приказов постепенно перемещался в петербургские филиалы. Происходило это в первую очередь потому, что в Петербурге, рядом с царем, находились сами руководители приказов: Адмиралтейского – Ф. М. Апраксин, Артиллерийского – Я. В. Брюс, Посольского – Г. И. Головкин и т. д. Примечательно в этом смысле письмо канцлера Головкина служащим Посольского приказа, в котором с исчерпывающей полнотой выражена мысль о необратимости происшедшего изменения в статусе старого учреждения: «Вы в Москве оставлены только для приему из губерний положенных денег и для исправления дел по присланным от нас письмам, а главное правление дел – в Государственной Посольской канцелярии прилучается здесь, в Санкт-Петербурге, и вам никаких новых дел делать и ни из которых канцелярий ведомостей принимать и ответов чинить не приказано». Так некогда могущественное ведомство XVII века утратило всю свою власть. Подобным образом сузился и круг деятельности оставшихся в Москве Военного, Адмиралтейского, Военно-морского и иных приказов. Уже в первые годы Северной войны стало ясно, что обороты механизма государственного управления, в особенности местного, не поспевали за нарастающей скоростью маховика самодержавной инициативы. Недостатки управления отразились на обеспечении центральных ведомств деньгами, а армии – рекрутами, провиантом, лошадьми и т. п. В условиях увеличившихся трудностей военного времени было очевидно, что прежняя система управления «приказы – уезды» в силу своей архаичности не выдерживает возрастающей нагрузки. Поэтому уже в первые годы войны на первый план выдвинулась проблема приведения в соответствие высшего и низшего звеньев управления.
17 декабря 1707 года был издан указ об образовании губерний: «Росписать города частьми (кроме тех, которые во 100 верстах от Москвы) к Киеву, Смоленску, к Азову, к Казани и к Архангельскому». Позже список губерний был уточнен: к упомянутым в указе присоединились две губернии – Ингерманландская (Петербургская) и Сибирская, из Казанской выделились Нижегородская и Астраханская. К образованию губерний Петр шел давно: уже в 1701 году был создан особый административный округ, приписанный к Азову и Воронежу. В 1702—1703 годах произошло выделение Ингерманландии как самостоятельной административной единицы, организованной из отвоеванной территории шведской Ингрии, а также части уездов, которыми ведал Новгородский приказ. Во главе нового округа был поставлен губернатор А. Д. Меншиков. Принципиальной особенностью нового устройства Ингерманландии было то, что она не подпала под власть ни одного из приказов, имела собственные финансы, население ее не подчинялось суду центральных приказов. Отчетливо выраженная финансовая, судебная и административная экстерриториальность и стала основой статуса новых административных образований – губерний, возникших в ходе областной реформы 1707—1710 годов. Суть новой губернской системы состояла в передаче многих функций приказов губернаторам, сосредоточении у них информации о населении, финансах и т. д. Важным следствием реформы стала ликвидация части приказов, главным образом территориальных (ведавших окраинными областями), а также и некоторых отраслевых. Ряд приказов (Ратуша, Поместный, Земский и др.) превратились в отделения Московской губернской канцелярии, ибо распространение их власти ограничивалось в основном наиболее густонаселенными уездами центра России, которые теперь вошли в Московскую губернию. В тех же случаях, когда власть приказов распространялась на большую территорию, их функции переходили к губернским канцеляриям. При этом важно заметить, что основные приказы, ведавшие обороной (Военный, Адмиралтейский и Посольский), сохранили свою власть. Были восстановлены компетенции и такого общероссийского приказа, как Поместный.
