Светлейший князь Александр Данилович Меншиков. А. Афанасьев. Гравюра. 1810 г.
Не все одобряли идею Петра децентрализовать управление, передав всю полноту власти губернаторам. Так, известный «прибыльщик», изобретатель налогов и пошлин А. А. Курбатов писал царю по поводу создания губерний: «Ей, государь, не многая бывает и будет польза в разном правлении». Но Петра было трудно смутить. Он был убежден, что система приказного управления себя дискредитировала полностью, и особенно в финансово-податном смысле. Отвечая Курбатову, Петр замечал: «А что напоминаешь, что в разных руках не будет лучше, о том уже мы довольно разсуждали, ныняшняго порядка не нашли хуже, где каждому крестьянину близ дватцати отписей надлежит взять, хотя по полушке, итого пять копеек (имеются в виду квитанции об уплате в разные приказы податей. – Е. А.). К тому же, (одному. – Е.А.) человеку трудно за очи все разуметь и править».
Мысль о приведении в порядок финансового хозяйства как главного направления реформы видна и в записи «Журнала» Петра Великого. В конце 1709 – начале 1710 года царь, «будучи в Москве, трудился во управлении гражданских дел, и изволил для лучшаго порядка расположить государственные расходы как на армию и адмиралтейство, так и на прочие расходы по губерниям, чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог, такожде полкам, которые назывались прежде прозвищами полковников своих, указал звания иметь по городам».
Задумывая областную реформу, Петр был убежден, что это не может привести к ослаблению центральной власти. Наоборот, известная децентрализация должна была усилить, сосредоточить административную, судебную, а главное, финансовую власть в руках представителя царя – чиновника высокого ранга, каким был губернатор. Он был наделен несравненно большей властью, чем прежний воевода. В итоге губернская реформа стала как бы лесами и для возведения следующего этажа бюрократического здания самодержавного управления.
Во главе губерний были поставлены «принципалы» – ближайшие сподвижники и доверенные люди Петра, обладавшие огромной деспотической властью и работавшие над решением задач, которые ставил перед ними лично Петр. В Петербурге сидел А. Д. Меншиков, в Москве – Т. Н. Стрешнев, Азовской губернией руководил Ф. М. Апраксин, а Казанской – его брат П. М. Апраксин. Губернатором Сибирской губернии стал М. П. Гагарин.
Назначение губернаторами доверенных лиц не означало, что реформа была лишь разновидностью командировки высокопоставленных эмиссаров для «поправления» дел на местах. Реформа привела к резкому усилению административного аппарата, созданию на местах разветвленной сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников – новой инфраструктуры. При губернаторе, власть которого охватывала сразу несколько старых уездов – огромную, по сути, территорию, – были помощники, ведавшие военным делом (обер-комендант), сборами с населения (обер-комиссар), правосудием (ландрихт). Уездом руководил не прежний воевода, а «новоманирный» комендант, обладавший также значительной военно-административной и судебной властью. Громоздкость губернии привела к созданию промежуточной территориальной единицы: в 1712—1715 годах появились в губерниях провинции, которыми ведали обер-коменданты. Так, прежняя двухчленка «приказ – уезд» превратилась в четырехчленку «приказ (канцелярия) – губерния – провинция – уезд». Вместе с обер-комендантом пришли и новые штаты чиновников, которыми руководили комиссары, ведавшие сбором налогов, управлявшие населением. Особенностью нового устройства местного управления была не только его разветвленность, неизвестная ранее, но и единообразность, строгая иерархичность. В ходе реформы было окончательно покончено с прежней практикой назначения на должность местного чиновника как на «кормление», дававшее возможность быстро обогатиться, а затем, вместе со своими родственниками и людьми, назначенными в тот же уезд, отбыть в столицу и ожидать назначения на новое «теплое» место. Было бы нелепо полагать, что усложнение управления являлось для Петра самоцелью. Нужды вооруженных сил – вот что прежде всего должна была обеспечить реформированная система местного управления. Целью губернской реформы было стремление упорядочить финансы. При создании губерний на основании старых финансовых отчетов были определены бюджеты новых административных округов, намечены приоритетные статьи расходов, которые должны были финансировать губернии из своих бюджетов. Это были расходы четырех главных приказов, ведавших военными и дипломатическими делами и сохранившихся после реформы местного управления: Военного, Адмиралтейского, Артиллерийского и Посольского. Именно их нуждам надлежало уделять особое внимание. Распределение расходов на войну между губерниями было важной, но не единственной задачей реформы местного управления. Петр стремился как можно детальнее конкретизировать участие администрации в обеспечении войны, «вмонтировать» военное начало в систему управления. 1 февраля 1711 года Петр распорядился: «Приехав к Москве, разделить по губерниям полки: первое в армии будущия, потом в гарнизонах по данным табелям, потом флот, Посольскую канцелярию и Артиллерию; сие все расположить из доходов, которые прошлаго года средния положены на губернии». Тем самым между отдельными армейскими полками и губерниями устанавливалась прямая связь. Для этого полки сменили названия, производные от имен командиров, на географические: так, Чернышев полк стал Московским полком, Болобанов – Ярославским, Ностицев – Нижегородским, Головкин – Нарвским и т. д. При каждом полку, где бы он ни находился, должен был состоять комиссар от «его» губернии, который был обязан следить за исправностью и комплектностью мундира, припасов, наличием людей и лошадей, выдавать жалованье солдатам и офицерам. Губернские комиссары были нижним звеном созданного тогда же кригс-комиссариата, во главе которого при действующей армии был поставлен обер-штерн-кригс-комиссар – начальник Кригс-комиссариатской конторы при Сенате, образованном весной 1711 года.
А. Ростовцев. Дом светлейшего князя Меншикова. 1716 г.
Между этими двумя событиями – завершением областной реформы и созданием Сената как высшего правительственного органа, – несомненно, существует связь, ибо Сенат с самого начала своей деятельности стал высшей инстанцией для губерний, тесно связанных с ним главным образом по вопросам снабжения армии и флота всем необходимым. Конечно, создание Сената – факт примечательный в истории государственного строительства времен Северной войны, когда все усилия (в том числе организационные) направлялись на достижение победы, и реорганизация местного и центрального управления должна была обеспечить предпосылки для этой победы. Опыт первых лет показал, что при всех положительных моментах губернской системы в ней существовало немало серьезных изъянов. Старые болезни – волокита, медлительность – оставались характерными и для новой системы. Сталкиваясь с многочисленными фактами нерасторопности губернаторов, Петр в указе от 1 февраля 1711 года распорядился «объявить губернаторам, что указы о рижском гарнизоне (имеется в виду посылка из губерний рекрутов в рижский гарнизон. – Е. А.) посланы августа 18 числа, а в армию 1200 человек в рекруты о том послан указ сентября 17. И понеже и последнему указу уже пол 5 месяца, и исправиться было мочно: и для того, ежели в две недели кто не исправится… то наказаны будут яко изменники и предатели отечества».
Суровость петровских указов была, конечно, мощным стимулом для усердия губернаторов, но было также ясно, что дело не только в нерасторопности губернаторов, но в структурных недостатках управления, отсутствии координации их действий в едином центре, куда бы сходилась вся информация о работе губернской системы и откуда бы губернаторы, не дожидаясь указаний часто отсутствовавшего царя, получали распоряжения. Это и стало непосредственной причиной создания Сената. Вместе с тем в факте образования Сената (как и разветвленного губернского управления) прослеживаются общие тенденции бюрократизации, без которой Петр не мыслил управления, как и политического режима самодержавия в целом.
Созданию Сената как чисто бюрократического высшего правительственного учреждения предшествовали важные события. Придя к власти в 1689 году, Петр унаследовал традиционную систему управления XVII века – с Боярской думой и приказами как центральными учреждениями. По своей сути это были составные части системы управления сословно-представительной монархии, сложившейся в XVI – начале XVII века. Главным звеном этой системы были местные выборные органы, направлявшие своих представителей на Земские соборы. На их заседаниях присутствовали выборные от крестьян, дворян, духовенства – всей «земли», исключая крепостных крестьян и холопов. С середины XVII века по невыясненным причинам институт Земских соборов пришел в упадок. Возможно, этому способствовали усиление крепостничества с середины XVII века, выход страны из кризиса, во время которого центральная власть не могла обходиться без помощи и поддержки «земли», представители которой съезжались в Москву на Земские соборы и одобряли акции власти. Во второй половине XVII века усилившееся самодержавие уже не нуждалось в одобрении и могло проводить свои указы в жизнь, опираясь преимущественно на силу своего аппарата, а не на общественные структуры.
