Одним из решающих факторов создания «Донского гражданского совета» стало прибытие в Новочеркасск 10 декабря 1917 года представителя Франции полковника Гюше, который сообщил Алексееву, что французы выделили для антибольшевистских сил на Юге 100 млн франков. Тем самым установилась связь Антанты с «белыми» на Юге.
Во главе «Донского гражданского совета» стал «триумвират» — М. В. Алексеев, Л. Г. Корнилов, А. М. Каледин. Алексеев брал на себя политическое руководство и обязанности военного министра, Корнилов — руководство собравшимися добровольцами и командование всеми войсками, когда военные действия будут перенесены за пределы Донской области, Каледин — руководство оборонительными операциями, пока борьба будет вестись в пределах Дона.
В «Совет» вошли представители донского правительства, кадетской партии, даже правые социалисты-революционеры, что, как писал Деникин, «вызвало лишь недоумение в офицерской среде». В состав «Совета» вошли и генералы — А. И. Деникин, И. П. Романовский, А. С. Лукомский.
Работа «Совета» осложнялась тем, что в Новочеркасске и в составе самого «Совета» политическая «элита» начала сводить старые счеты, создала атмосферу взаимной отчужденности и, как казалось Деникину, не понимала сути свершающихся на Дону событий.
В основу деятельности «Донского гражданского совета» была положена выработанная в конце декабря 1917 года политическая декларации Добровольческой армии, созданная на базе «быховской программы» генерала Корнилова. Декларация предполагала создание в стране «временной сильной верховной власти из государственно мыслящих людей», которая должна была восстановить частную собственность, осуществить денационализацию промышленности, остановить раздел и передел земли, воссоздать армию на старых началах. Венцом деятельности «триумвирата» и «Совета» должен был стать созыв нового Учредительного собрания, а не того, что должно было собраться 28 ноября 1917 года, но все время откладывалось большевиками. Новое Учредительное собрание должно было сконструировать государственную власть и разрешить аграрный и национальный вопрос.
Впрочем, для этого первого «общерусского противобольшевистского правительства», по мнению А И. Деникина, «формы несуществующей фактически государственной власти временно были совершенно безразличны». Важным и нужным считалось создание вооруженной силы. «С восстановлением этой силы пришла бы и власть». Поэтому первым мероприятием «триумвирата» стало формирование антибольшевистских ударных отрядов. Специальные агенты были направлены во все города России — в Поволжье, Сибирь, на Кавказ.
А. И. Деникин считал, что «деятельность Совета имела самодовлеющий характер и в жизни армии не отражалась вовсе», она прекратилась с переездом «Совета» из Новочеркасска в Ростов. Причиной прекращения деятельности стало то, что «Совет» не смог разрешить главный вопрос — денежный, достать деньги на формирование воинских частей. Местная казенная палата обещала выделять на содержание вооруженной силы 25 % всех областных государственных сборов. Но кто же в «смутное время» платит налоги? Обещали союзные дипломаты (пресловутые 100 млн), но дали реально очень мало. Кубанское правительство отказало вовсе. Ростовская «плутократия» дала по подписке 6,5 млн, новочеркасская — около 2 млн.
Представители «общественности» не смогли обеспечить своим авторитетом финансирование антибольшевистской борьбы, и военное руководство оттеснило их. Таким образом, новые вооруженные силы формировались «без заметного политического руководства».
Формирование шло по двум направлениям. Во-первых, сколачивались чисто «русские» отряды из охранительно и патриотически настроенных элементов, бегущих из Центральной России. Состав их охарактеризовал в 1921 году М.Лацис, известный чекист: «Юнкера, офицеры старого времени, учителя, студенчество и вся учащаяся молодежь — ведь это все в своем громадном большинстве мелкобуржуазный элемент, а они-то и составляли боевые соединения наших противников, из нее-то и состояли белогвардейские полки».
Деникин писал: «В нашу своеобразную Запорожскую Сечь шли все, кто действительно сочувствовал идее борьбы и был в состоянии вынести ее тяготы». Однако особо важную роль среди этих элементов играло офицерство. Перед первой мировой войной русское офицерство было по своему происхождению все сословным. «Касты не было, но была обособленность корпуса офицеров». За войну корпус офицеров вырос приблизительно в 5 раз, кадровые офицеры к 1917 году занимали посты не ниже командира полка или батальона, низовые звенья занимали офицеры военного времени, а подавляющее большинство таких офицеров составляли выходцы из крестьян. Однако специфика профессии способствовала подбору на офицерские посты людей охранительной, патриотической направленности. «Офицерская душа — монархистка», «мое право единоличного командования зиждется на моем подчинении единоличному вождю». По мнению А. И. Деникина, офицерство — «интеллигентский пролетариат», «элемент охранительный» — легче поддавалось влиянию правых кругов и своего «правого» командования. По своим политическим взглядам 80 % офицеров, составлявших основу Добровольческой армии в тот период, были монархистами. В целом, по определению А. И. Деникина, вызрело и оформилось самостоятельное «военно-общественное движение».
Условия формирования, окружение, наплыв разного рода авантюристов окрашивали новые охранительные формирования в негативные цвета. «Большевики с самого начала определили характер гражданской войны: истребление, — писал Деникин. — Выбора в средствах противодействия при такой системе ведения войны не было». Армия формировалась во враждебном окружении, офицеры «встречали в обществе равнодушие, в народе вражду, в социалистической печати злобу, клевету и поношение». Сам настрой общества налагал свой отпечаток на Добровольческую армию. «Было бы лицемерием со стороны общества, испытавшего небывалое моральное падение, требовать от добровольцев аскетизма и высших добродетелей. Был подвиг, была и грязь», — писал А И. Деникин и сетовал, что начальник снабжения был честен, «тогда как подлое время требовало, очевидно, и подлых приемов». Но в целом подобрались «высоко доблестные командиры», а сами добровольцы отличались стойкостью и беспощадностью. Командующий генерал Корнилов инструктировал их: «В плен не брать. Чем больше террора, тем больше победы».
Основой формирований стала «Алексеевская организация». 20 декабря приказ Каледина № 1058 разрешил формирование добровольческих отрядов. Официально о создании «Добровольческой армии» и об открытии записи в нее было объявлено 24 декабря 1917 года, 25 декабря в командование армией вступил Л. Г. Корнилов. А. И. Деникин был назначен начальником Добровольческой дивизии, а С. Л. Марков стал у него начальником штаба.
Вступая в армию, каждый доброволец давал подписку прослужить четыре месяца и беспрекословно повиноваться командованию. Жалованье стали получать лишь в январе, до этого жили на один только паек. Офицерам дали оклад в 150 рублей, солдатам — 50 рублей в месяц.
За месяц, с 15 декабря по 15 января, было сформировано 6 батальонов и 3* артиллерийские батареи. Количественно это выглядело так:
Корниловский полк (бывший «Славянский») -650 штыков Киевское юнкерское училище -200 « Офицерский полк -187 « Отряд полковника Боровского - 98 « Юнкерский батальон -150 « Студенческая рота -160 « 1445 «
Что касается трех батарей, то одну «украли» у 39-й пехотной дивизии на ст. Торговой, 2 орудия взяли на складе в Новочеркасске для отдания последних почестей погибшим и «затеряли» и одну батарею купили у казаков за 5 тыс. рублей.
По мнению А. И. Деникина, все «эти полки, батальоны, дивизионы были по существу только кадрами, и общая численность всей армии вряд ли превосходила 3—4 тыс. человек, временами во время ростовских боев падая до совершенно ничтожных размеров».
Формируясь в специфических условиях Дона, «добровольцы» вынуждены были заявить, что «первая непосредственная цель Добровольческой армии — противостоять вооруженному нападению (большевиков) на Юг и Юго-Восток России», они обещали, что «будут защищать до последней капли крови самостоятельность областей, давших им приют».
