Генерал А. И. Спиридович, проводивший ревизию Тифлисского жандармского управления, писал в своем отчете следующее: «В качественном отношении агентура не может быть названа хорошей. Действительно, помимо недостатков в доставляемых сведениях, на основании которых дан подобный отзыв, пришлось узнать следующие характерные факты, едва ли известные заведующему: один сотрудник, работая на управление, дает в то же время сведения железнодорожным жандармам. Другой ведет себя крайне неосторожно, одевается слишком хорошо для рабочего и считает возможным раскланиваться на гулянии в саду с жандармскими офицерами».
Вопросами обеспечения внешней безопасности Российской империи занималось военное ведомство. Среди спецслужб Военного министерства центральное место занимали органы военной разведки. Они были созданы в начале XIX в. военным министром России Барклаем де Толли и являлись необходимой частью управления каждого воинского штаба. Так, на стратегическом уровне зарубежная разведка велась Военно-ученым комитетом и Азиатской частью Главного штаба. Непосредственно ведением разведки вероятного противника занимались военные агенты, прикомандированные к российским дипломатическим миссиям в зарубежных странах, а также лица из состава военно-ученых экспедиций. В 1903 г. после реорганизации органов управления военного ведомства задачами военной разведки стало заниматься 7-е отделение (по военной статистике иностранных государств) 1-го отдела (Военно-статистического) Управления Второго генерал-квартирмейстера Главного штаба.
Главным компонентом зарубежной военной разведки были военные и морские агенты. Они официально представлялись как офицеры русской армии и флота органам внешних сношений иностранных государств. По состоянию на 1899 г. российские военные агенты были аккредитованы в 18 столицах мира, а морские агенты находились во Франции, Великобритании, Германии, Нидерландах, Дании, Швеции, Норвегии, Турции, Японии и США. Как правило, вся информация, в которой были заинтересованы военные и морские агенты, являлась секретной; получить ее можно было только тайными путями — через третьих лиц. Они назывались негласными (тайными) агентами. Разведка, осуществляемая с помощью таких агентов, стала называться негласной (тайной). Основным документом, регламентирующим деятельность военных агентов, являлась «Инструкция военным агентам (или лицам их заменяющим)». Она была специально разработана на основе многолетнего опыта деятельности агентурной разведки русской армии и утверждена военным министром 16 декабря 1880 г. Напомним, что первая соответствующая инструкция появилась 10 июня 1856 г. и была утверждена самим императором Александром II.
В конце XIX в. начал складываться новый постоянный институт негласных военных агентов. Это были офицеры, решавшие разведывательные задачи с позиций должностей прикрытия при российских представительствах в Азии и на Востоке. По согласованию с Министерством иностранных дел в начале XX в. негласные военные агенты появились в Европе. Серьезным препятствием на пути становления этой разведывательной структуры стали неслыханные бюрократические барьеры в виде бесконечных согласований, утверждений, докладов и прочих формальностей, сопровождаемые традиционной российской канцелярской волокитой. Такая переписка о назначении негласного агента длилась месяцами, а иногда годами. Она была испещрена пометками «Совершенно секретно», «Доверительно». В конечном итоге, запечатанная сургучными печатями с соответствующими надписями, она отправлялась обычной почтой. Естественно, она подвергалась соответствующей обработке в стране прибытия, и контрразведывательные органы вероятного противника нередко до мельчайших подробностей знали о секретных поручениях практически каждого российского представителя.
Негласные военные агенты зачастую занимали столь низкие посты в российских дипломатических представительствах, что внешне это представлялось оскорбительным для представителей дворянства, воспитанных на уважении и чинопочитании петровской Табели о рангах. Поэтому многие из них предпочитали фиктивный выход в отставку и ведение частного образа жизни за границей под предлогом лечения и т. п.
В составе Министерства финансов и промышленности Российской империи находился Отдельный корпус пограничной стражи. Его чины помимо охраны государственной границы выполняли также разведывательные и контрразведывательные задачи.
В конце XIX—начале XX в. в России не существовало специального контрразведывательного органа. Задачи борьбы с иностранным шпионажем частично выполняло III (охранное) отделение Департамента полиции Министерства внутренних дел. Основной задачей III отделения Департамента полиции являлась борьба с революционным движением в стране и наблюдение за русской эмиграцией за границей. Это была своеобразная функция внешней разведки. Борьба с иностранными разведками ограничивалась лишь периодическим направлением циркуляров, в которых рекомендовалось жандармским управлениям и охранным отделениям усилить наблюдение за подозрительными иностранцами. Однако никакой специальной инструкции выработано не было.
Военное ведомство вообще не имело никаких специальных органов по борьбе с иностранным шпионажем. Она велась от случая к случая и ограничивалась эпизодическими разоблачениями вражеских агентов. В большинстве это были случайные провалы зарвавшихся и утративших осторожность вражеских агентов. Во время военных действий к штабам армий прикомандировывались жандармские офицеры, которые выполняли военно-полицейские функции. Как правило, они действовали в составе соответствующих разведочных отделений, однако никаких четких нормативных документов, регламентирующих их деятельность, разработано не было. Поэтому они имели весьма смутное представление о том, какие сведения в действительности составляли военную и государственную тайну.
В XIX в. обострение тайной борьбы между государствами происходило в преддверии политических кризисов и начала военных действий. Как правило, с их окончанием наблюдался некоторый спад разведывательно-подрывной активности сторон. Однако на заре нового столетия, в условиях обострения соперничества великих держав за рынки сбыта и сферы влияния, потребность в разведывательной информации стала постоянный и все возрастающей. Изменился характер войн. Они становились глобальными, более маневренными, зависящими от военно-экономического состояния страны. Особую ценность приобрела информация о слабых и сильных сторонах вероятного противника, его мобилизационных возможностях и планах, научно-технических разработках, тактике и стратегии военных действий. Эти сведения составляли государственную тайну и хранились в сейфах военных штабов и кабинетах правительственных учреждений. Добыть их можно было только агентурным путем.
Именно тогда разведка начала постепенно превращаться в самостоятельный вид государственной деятельности. Одновременно с этим совершенствовался аппарат защиты. Контрразведка как государственный институт требовала разработки и принятия общегосударственных мер, а также профессионально подготовленных кадров. Огромные средства начали уходить на добывание и защиту государственных секретов и тайн, проведение тайных операций влияния и подрыва. Разведка и контрразведка постепенно приобретали тотальный характер, а политические лидеры и властные элиты, не осознавшие этих реалий и не уделявшие сфере тайного противоборства должного внимания, оказывались на обочине исторического процесса.
В начале XX в. Россия превратилась в объект пристального и постоянного внимания. В Санкт-Петербурге сосредоточилась едва ли не вся лучшая агентура великих держав. Разведку против России вели Великобритания, Австро-Венгрия, Германия, Италия, Франция, Швейцария, Румыния, Япония. Наиболее опытными и сильными из них были спецслужбы Великобритании, Австро-Венгрии и Германии. Британские спецслужбы были самыми старыми и опытными. Более трех столетий они являлись составной частью государственного аппарата Британской империи и неизменно обеспечивали ее внешнеполитические интересы. Продвижение России к границам Индии и Афганистана, присоединение к Российской империи среднеазиатских государственных и полугосударственных образований вызвало серьезную озабоченность британских разведывательных служб. Уже с середины XIX в. их антироссийская направленность не вызывала сомнений и не являлась секретом для российского внешнеполитического ведомства. В начале XX в. английским разведывательным службам удалось создать достаточно эффективную разведывательную сеть в Петербурге, Москве, Эстляндии и Финляндии. Особенно активно она действовала в столице Российской империи, а также в местах дислокации Балтийского флота, составлявшего основу военно-морской мощи России.
