Поскольку высшее образование требовало высокого уровня квалификации преподавательского состава, правительства в меньшей степени могли его контролировать. Относительно немногие страны последовали примеру Германии, превратившей все университеты в государственные учреждения, а штатных преподавателей — в Beamter[547]. В других странах существовала тенденция к государственному субсидированию университетов; например, в Великобритании между мировыми войнами правительство предоставляло им от одной трети до половины дохода. Удивительно, что США стали одной из первых стран, в которых были основаны «государственные» университеты. Первым в 1766 г. открыл свои двери Ратджерс — университет штата Нью-Джерси. За ним последовал Университет штата Джорджия в 1785 г., Университет штата Вермонт в 1791 г., Университет штата Тенесси в 1794 г. и Университет Цинциннати в 1819 г.[548] Многие из этих публичных университетов были основаны в слишком отдаленных и недавно заселенных районах, куда не добирались частные платные учреждения. Не удивительно, что их престиж (и, предположительно, уровень обучения) со времени их основания и до наших дней, как правило, не достигал уровня последних.
Если университеты, за исключением университетов в тоталитарных странах, обычно имели право на собственную учебную программу, то средние, а тем более начальные школы не имели такой прерогативы. Следовательно, подготовка, которую они обеспечивали, часто зависела от политических требований момента. В зависимости от того, боялись или доверяли государства своим гражданам, больше внимания уделялось то практическим, то теоретическим дисциплинам. Хотя во всех странах, как правило, религия в школах вытеснялась (отечественной) историей, немецкие и особенно французские школы оказывались в эпицентре борьбы между церковью и государством. В Германии с 1872 г. Бисмарк вел Kulturkampf[549], во Франции в 1900 г. к власти пришло правительство радикалов, которое закрыло все религиозные школы вплоть до 1914 г., когда их вновь было позволено открыть. В век, когда все больше и больше людей получало избирательные права, желание государства контролировать учебный план отчасти мотивировалось необходимостью, как выразился один член британского парламента в 1867 г., «дать образование нашим господам». Однако демократизация не объясняла, почему практически в каждой стране детей все больше заставляли изучать «национальный» язык в ущерб родному. Ею также невозможно объяснить постоянные парады, салют перед флагом, пение гимна и поклонение героям, имевшие место во многих странах, не говоря уже о необходимости «воспитания верности одному кайзеру, единой армии, флоту» (Германия), о поддержке «расы» в ее «борьбе за существование» (Великобритания) и о недопущении «отставания национальной обороной мощи от других стран» (США)[550].
Наконец, установив надежный контроль над умами молодежи, государство перешло к формированию лояльности граждан, достаточно зрелых, чтобы понимать, что их реальный интерес состоит в хлебе, а не в зрелищах. В общем и целом, начало XIX в. было расцветом laissez faire. Многие из прежних институтов больше не существовали; государство, успешно проведя разграничительную линию между властью и собственностью, не желало ставить ограничений на возможное использование последней. Однако уже в 30-е годы XIХ в. ветер стал меняться. В Великобритании, на тот момент наиболее промышленно развитой стране, только за период с 1831 по 1842 г. было создано не менее 39 королевских комиссий, задачей которых был надзор за условиями жизни бедного населения. В результате получили широкую огласку такие факты, как повальная нищета; безнадзорные дети, которым вместо образования давали опиум, чтобы они сидели тихо, пока родители на работе; 14-часовой рабочий день для молодежи и стариков; условия труда, которые во многих случаях невозможно было назвать иначе, как ужасающими; заработная плата, которой даже в лучшие времена едва хватало, чтобы не умереть с голоду; отсутствие страхования от безработицы, несчастных случаев, болезни и старости[551]. Одни реформаторы искренне заботились о благосостоянии народа, мотивами других, составлявших большинство, был страх перед революционными последствиями, которые могли возникнуть, если ничего не делать. Каковы бы ни были причины, но государства занялись социальной и экономической жизнью такими методами и в такой степени, какие были абсолютно немыслимыми для прежних политических сообществ.
Первые фабричные законы, запрещавшие найм на работу детей младше девяти лет и ограничивающие рабочий день лиц младше 18 лет двенадцатью часами в день, были приняты в Великобритании в 1834 г. Как подразумевает их название, первоначально законы касались только фабрик; в 1842 г. они были распространены на рудники, в 1876 г. — на торговое судоходство, и в 1889 г. — на железные дороги. Закон 1844 г. запретил нанимать на работу женщин более чем на 12 часов в день — это был первый из весьма длинного списка законов, принятых современным государством в пользу женщин, исходя из того, что они слабы и нуждаются в особой защите. Уже в 1847 г. Парламент принял билль о десятичасовом рабочем дне, однако только с 1874 г. он стал применяться в отношении всех промышленных предприятий, в то время как для других рабочих, особенно продавцов и домашней прислуги, ограничения на продолжительность рабочего дня были приняты только в начале XX в. Для того чтобы обеспечить выполнение этих законов, а также правил техники безопасности, которые постепенно вводились в действие, начиная с 1840-х годов, была создана система инспекций. Вначале она часто встречала сопротивление не только со стороны работодателей, которых возмущало вмешательство в их дела, но и со стороны самих рабочих, которые не хотели, чтобы возможности заработка младших членов их семей были ограничены. Другие страны последовали за Великобританией, хотя неохотно, и зачастую спустя значительный промежуток времени. Например, в Германии 12-часовой рабочий день был введен только после объединения в 1871 г.; во Франции, где условия были в некоторых отношениях хуже, чем где бы то ни было, это произошло еще позже.
По мере того, как условия труда все больше попадали под контроль государства, оно стало распространять свое влияние и на другие сферы общественного вспомоществования. В 1834 г. в Великобритании была упразднена возникшая в эпоху Елизаветы старая система Спинхэмленда, при которой неимущим, живущим вне стен попечительских учреждений, выплачивались пособия или предоставлялась работа за счет обложения прихода, в котором они проживали. Дело не только в том, что увеличившееся финансовое бремя превысило возможности отдельных приходов, но и в том, что децентрализованная природа этой системы была несовместима с демографическими изменениями, которые принесла урбанизация. Место приходов заняли государственные работные дома, которые принимали людей на основании проверки их материального положения. Пытаясь снизить затраты, эти учреждения управлялись аналогично тюрьмам, при этом в них намеренно создавались как можно более тяжелые условия. Семьи подлежали разделению, самые невинные виды развлечений, такие как курение или игры, были запрещены, а работа была тяжелой и непривлекательной. Цель реформы, а именно снижение затрат, была достигнута; к 60-м годам XIX в. суммы, затрачиваемые государством на помощь бедным, сократились. Именно по этой причине реформа мало им помогла. Тем не менее, впервые власть была изъята у мировых судей и передана в руки центрального наблюдательного совета. Это обозначило важный шаг в построении современной британской государственной службы.
Первый закон об общественном здравоохранении был принят в Великобритании в 1848 г., в результате чего были созданы местные советы по здоровью, ответственные за водоснабжение, а также за мощение и уборку улиц и водоотвод. Закон оказался непопулярен, и в 1854 г. срок его действия не был продлен. Лондонская газета «Таймс» написала, что Джон Буль утомился от «постоянных субботних уборок». Однако к большому огорчению налогоплательщиков этот возврат к прошлому оказался временным. Отметим лишь некоторые вехи. В 1853 г. стала обязательной вакцинация от оспы (в 1898 г. было признано право родителей по религиозным мотивам не делать своим детям прививку). В 1858 г. был создан Главный медицинский совет для надзора над профессиональным образованием и выдачей лицензий в области медицины, хирургии и акушерства. В 1860 г. был принят закон о фальсификации пищевых продуктов, а 15 лет спустя местные власти для обеспечения выполнения этого закона получили право назначать экспертов по анализу продуктов питания. В 1890 г. был принят закон о душевнобольных, сделавший условием госпитализации душевнобольного согласие врача, назначенного государством; в 1899 г. были открыты первые роддома, хотя эта практика получила всеобщее распространение лишь в 1919 г. Наконец, государство начало строить свои собственные учреждения для людей, страдающих телесными и душевными болезнями, отобрав эту функцию у церкви. По мере того, как принимался закон за законом и назначался инспектор за инспектором, появилось стремление к созданию централизованной структуры, а централизованная организация в свою очередь с неизбежностью стала брать на себя дополнительные задачи. Конечным результатом стало учреждение Министерства здравоохранения в 1919 г.
