Прямые налоги (поземельный, промысловый и с капиталов), наиболее выгодные для неимущих слоев, но обременительные для богатых, очень медленно увеличивали свою пропорцию в общей сумме доходов казны с 7,8 % в 1900 г. до 8 % в 1913 г. Правительство В. Н. Коковцова планировало введение единого подоходного налога, который изменил бы это положение, и тогда главная тяжесть в формировании бюджета легла бы на богатые слои. Подоходный налог был утвержден Императором к введению с 1917 г.
Крупными статьями расходов всегда были государственные предприятия (железные дороги, почта, телеграф, телефон, реализация винной монополии), оборона, гражданское управление, обслуживание государственного долга. Значительно возросли расходы по Главному управлению землеустройства и земледелия и по Министерству народного просвещения (по сравнению с 1906 г. на 100 млн. рублей по каждому ведомству). Оборонные расходы по военному и морскому министерствам составляли в 1913 г. 26,5 % всех бюджетных расходов (826 млн. рублей).
В результате предвоенного промышленного подъема и благоприятной для России мировой экономической ситуации начал снижаться государственный долг страны, хотя к концу 1913 г. он еще составляя значительную сумму – 8824 млн. руб. Стала уменьшаться вызывавшая нарекания современников доля доходов бюджета от казенной винной монополии (с 30 % в 1906 г. до 26 % в 1913 г.). В 1914 г. Император принял решение вовсе отказаться от доходов с продажи алкоголя, введя сухой закон. Сопротивление В. Н. Коковцова этой мере – благородной, но совершенно нежизнеспособной в условиях русской жизни – и послужило формальным поводом к его отставке.
Практически прекратились к 1913 г. обременительные для крестьянства выкупные платежи.
Историческая справка
«К этому времени (1914 г.) финансовое положение государства резко изменилось. О дефицитах не было и помина; ежегодно от выполнения росписей оставались громадные излишки, постоянно накоплялась свободная наличность казначейства, несмотря на бурное увеличение расходов на культурные надобности». – Депутат IV Государственной Думы Никанор Васильевич Савич. Воспоминания. СПб., 1993. – С. 129.
Литература:
Русский рубль. Два века истории. XIX–XX вв. М.: Прогресс-Академия, 1994.
1.3.9. Имперская администрация
Переход к конституционной монархии, при всей его незавершенности, вызвал глубокие изменения в системе государственного управления. Основные законы 1906 г. ограничили власть Императора. Хотя исполнительная власть осталась в его руках, деятельность административного аппарата отныне была помещена в более жесткие правовые рамки. Провозглашение политических прав – свободы слова, собраний и союзов – усилило общественный контроль над бюрократией и чиновничеством.
Создание выборных законодательных органов – Государственной Думы и преобразованного Государственного Совета – сделало министров частично ответственными перед парламентом, в котором они должны были теперь утверждать бюджет своих ведомств и отвечать на депутатские запросы. Министры по-прежнему назначались Императором и не могли быть уволены в отставку по требованию Думы. Но в интересах принятия законов они были вынуждены искать ее поддержки. Широкая гласность думских дебатов заставляла их в гораздо большей степени, чем раньше, считаться с общественным мнением и прессой, в основном настроенной против правительства.
Важные изменения произошли и в устройстве самой исполнительной власти. Впервые в России возникло «объединенное» правительство в главе с действующим руководителем – Председателем Совета министров. Превращение правительства в орган коллективной выработки общегосударственных решений повысило уровень согласованности и координации работы различных ведомств.
Состав правительства был неоднородным. Колебания и двойственность Императора Николая II по отношению к конституционному строю, который он считал вынужденной уступкой, побуждали его назначать на пост главы правительства то убежденных сторонников реформирования и модернизации страны (С. Ю. Витте, П. А. Столыпин, В. Н. Коковцов), то косных бюрократов типа И. Л. Горемыкина. Подобная картина наблюдалась и среди назначаемых членов Государственного Совета.
В целом русская бюрократия не только приняла новые порядки, но и начала активно к ним приспосабливаться. Для либерально настроенных, заинтересованных в пользе дела министров существование Думы открыло возможность расширить общественное основание проводимой ими политики, привлечь на свою сторону политические партии и часть общественных сил. Большинство из них уже не мыслило иного способа управления, как в сотрудничестве с Думой. Некоторые министры даже стремились воздействовать в этом духе на самого Императора, пытаясь привить ему «конституционный образ мыслей» и избавить от мечтаний о возврате к прежним порядкам. Показательно, что когда у Императора появились в 1913–1914 гг. планы отобрать у Думы законодательные функции, заменив их совещательными, именно правительство первым воспротивилось воплощению этих идей.
Взаимодействие между правительством и Думой давалось нелегко и установилось далеко не сразу. I и II Думы, охваченные революционной стихией и мало подготовленные к серьезной законодательной работе, были настроены на борьбу, а не на сотрудничество с правительством. В период существования III и IV Дум борьба с правительством не прекратилась, но перешла в более конструктивное, созидательное русло. Это позволило в короткий срок принять ряд важнейших законов: об аграрной реформе, социальном страховании рабочих, укреплении независимости правосудия и т. д.
Изменение государственного строя благотворно сказалось на характере и стиле работы имперской администрации. По свидетельству современников, русское чиновничество «подтянулось». Его руками в период 1907–1914 гг. была проделана огромная работа в области землеустройства, развития промышленности, образования и других сфер государственной жизни. Обновился социальный облик чиновничества. Окончательное устранение сословных перегородок ускорило процесс профессионализации административного аппарата. Уровень образования стал главным критерием в подборе кадров для государственной службы. К 1917 г. доля лиц с высшим образованием среди верхушки бюрократии возросла до 83 %.
1.3.10. Внешняя политика: отношения в Европе
После поражения в войне с Японией и революции Россия остро нуждалась в восстановлении своих пошатнувшихся международных позиций и создании благоприятных внешних условий для преодоления внутреннего кризиса. Переход к конституционной монархии требовал обновить механизм формирования внешней политики и призвать новых людей к ее руководству. На смену В. Н. Ламздорфу министром иностранных дел был назначен Александр Петрович Извольский (1856–1919) – либерально настроенный дипломат более современных и широких взглядов. Будучи сторонником конституционного строя, он стремился сделать работу своего ведомства более открытой и понятной для общественного мнения России и искал поддержки со стороны думских кругов и прессы.
Перед русской дипломатией вставала трудноразрешимая задача: без ущерба для статуса России как великой державы (об отказе от него никто в Петербурге и помыслить не мог) обеспечить ей длительную мирную передышку для осуществления внутренних преобразований. П. А. Столыпин писал Извольскому: «Вы знаете мой взгляд – нам нужен мир; война в ближайшие годы, особенно по непонятному для народа поводу, будет гибельна для России и династии. Напротив того, каждый год мира укрепляет Россию не только с военной и морской точек зрения, но и с финансовой и экономической» (28 июля 1911 г.).
В правящих кругах видели два пути достижения этой цели. Консервативное крыло бюрократии и отчасти сам Император Николай II лелеяли надежду на восстановление основанного на «монархической солидарности» союза с Германией и Австро-Венгрией, считая его гарантией сохранения мира в Европе и внутренней стабильности самой Российской Империи. В июле 1905 г. во время свидания с Вильгельмом II в Бъерке Царь, поддавшись уговорам Кайзера, подписал с ним союзный договор. Однако этот документ, противоречивший обязательствам России перед Францией, не вступил в силу, а затем стараниями Витте и Ламздорфа был окончательно похоронен.
Другой путь состоял в продолжении традиционной политики балансирования между Англией и Германией при опоре на русско-французский союз. Извольский считал, что союз с Германией и Австро-Венгрией неизбежно превратил бы Россию в их сателлита и обрек ее на бесконечную изматывающую борьбу с Англией. Он говорил своим сотрудникам, что при нем никакого возврата к «Священному союзу» трех императоров не будет.
Но и при таком выборе интересы России не были гарантированы. Цепь международных кризисов 1906–1914 гг. в Северной Африке, на Ближнем Востоке и Балканах неуклонно вела к углублению раскола Европы на две противоборствующие коалиции держав, грозя превратить любой локальный конфликт в «большую» европейскую войну. Для России возникала реальная опасность быть втянутой в нее против собственной воли. Извольский писал, что в течение всех пяти лет пребывания на посту министра он «постоянно находился под кошмаром внезапной войны».
