Принцип единства бюджета находит свое выражение в единстве бюджетной системы, применении одной классификации доходов и расходов и единообразии бюджетной документации. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета.
Только в условиях действия принципов полноты и единства бюджета возможно применение принципа приоритетности публичных расходов, который основан на том, что осуществление государством функций не ставится в прямую зависимость от величины полученных доходов. Определяя в приоритетном порядке размер публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами объемы требуемых государственных доходов. Вопрос о том, насколько необходимы те или иные государственные расходы, решается на основе использования методов политического анализа и критериев общественной полезности.
Целям эффективного обсуждения бюджетных проектов и гласности бюджетной политики служит принцип достоверности и наглядности бюджета. Этот принцип чрезвычайно полезен для иностранных инвесторов, международных организаций, рейтинговых агентств, населения и предпринимателей.
Принцип ежегодного утверждения бюджета означает установление государственного бюджета на один финансовый год. Однако в разных странах финансовый год определяется по-разному: в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Финляндии, Франции он совпадает с календарным, в Великобритании, Канаде, Японии начинается 1 апреля, в Италии, Норвегии, Швеции – 1 июля, в США – 1 октября.[92]
Принцип бюджетного равновесия означает необходимость сбалансированности доходной и расходной частей бюджета.
Первым звеном бюджетной системы является государственный бюджет, т. е. основной финансовый план государства, отражающий экономические отношения по поводу формирования, распределения и использования главного централизованного фонда денежных средств. Через государственный бюджет в развитых странах перераспределяется до 40% национального дохода.
Существует ряд важных характеристик государственного бюджета: форма, материальная сущность, экономическая сущность и юридическое оформление. Форма бюджета – финансовый план. Материальная сущность – централизованный фонд. Экономическая сущность – совокупность экономических отношений. Юридическое оформление – закон. Государственный бюджет выполняет следующие основные функции:
– перераспределение национального дохода;
– финансовое обеспечение социальной политики;
– государственное регулирование и стимулирование экономики;
– контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.
За государственным бюджетом закреплены важнейшие источники доходов, такие как НДС, подоходный налог, налог на прибыль корпораций, акцизы, поступления от государственных предприятий. На него возложены основные расходы, связанные с осуществлением государством своих функций: военные, экономические, социальные, оказание помощи иностранным государствам, управление государственным долгом, административные.
Важным звеном бюджетной системы являются региональные (местные) бюджеты. В последние годы роль региональных бюджетов во многих странах возрастает, в том числе и в России. Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, функция регулирования социально-экономических процессов в значительной степени переходит от центральных уровней государственной власти к местным. Происходит смещение акцентов в источниках финансирования в сторону региональных бюджетов. Расходы на здравоохранение, социальную сферу, образование, коммунальное обслуживание населения, охрану окружающей среды все в большей мере финансируются из региональных бюджетов.
Во-вторых, важной задачей региональных бюджетов является нивелирование различий в уровнях экономического и социального развития территорий. Государство решает эти вопросы при помощи собственных доходов региональных бюджетов и выделяемых на эти цели средств из вышестоящих бюджетов в виде регулирующих налогов и межбюджетных трансфертов.
Вопросы взаимодействия государственного бюджета с другими звеньями бюджетной системы решаются в зависимости от формы государственного устройства. Распределение компетенции между различными уровнями государственного управления как в конфедеративных, федеративных, так и в унитарных государствах устанавливается конституционно.
Доходы региональных бюджетов ведущих зарубежных стран формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет поступлений из вышестоящих бюджетов – межбюджетных трансфертов.
В формировании доходной части региональных бюджетов участвуют и такие поступления из вышестоящих бюджетов, как дотации и субвенции, при помощи которых государство имеет возможность покрывать дефицит местных бюджетов.
Расходы региональных бюджетов зависят от уровня децентрализации управления социальной сферой в государстве. Чем выше этот уровень, тем значительнее объем финансовых ресурсов, пропускаемых по каналам региональных бюджетов, тем выше их доля в общегосударственных бюджетных расходах. К странам с высоким уровнем децентрализации управления социально-культурной сферой относятся ФРГ, Франция, Великобритания и др.
В зарубежных странах широко распространена практика разделения региональных бюджетов на бюджет текущих затрат и бюджет развития. Бюджет текущих затрат формируется за счет налоговых и неналоговых поступлений и направляется на финансирование текущих затрат, т. е. на покрытие эксплуатационных издержек. В бюджет развития поступают субвенции из вышестоящих бюджетов, добровольные пожертвования и займы. Из этого бюджета финансируются инвестиции в социально-культурную и жилищно-коммунальную сферы.
Вопросы развития межбюджетных трансфертов, налоговых поступлений на региональный уровень и уровень местного самоуправления очень важны для развития бюджетной системы Российской Федерации, поэтому актуально использование опыта развития государственных и муниципальных финансов в развитых странах, таких как США, Канада, Италия, Германия.
Австралия (Commonwealth of Australia), по конституции, – федеративное государство со значительной автономией субнациональных правительств. Федерация была законодательно закреплена в 1901 г.[93] . Австралия состоит из шести штатов и двух территорий: Австралийская столичная территория, Западная Австралия, Северная Территория.
Квинсленд, Новый Южный Уэльс, Виктория, Тасмания, Южная Австралия.
Сейчас в Австралии около 900 локальных правительств. Однако если характеризовать Австралию с точки зрения бюджетного федерализма, то ее главной особенностью является резкий дисбаланс между доходами и расходами на федеральном и субнациональном уровнях. Центральное правительство аккумулирует около 70—80% всех налогов, но финансирует только половину всех государственных расходов. В результате этого возникает вертикальный дисбаланс. С одной стороны, это позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами, с другой стороны, проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных, например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.
Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти.
Если рассматривать расходные полномочия, то 53% всех государственных расходов осуществляют штаты, 5% – локальные правительства. Основными видами расходов штатов являются: социальное обеспечение – 44%, оборона – 11%, медицина – 12%, транспорт – 6%, образование – 3%. К расходам локальных правительств относятся: транспорт – 26%, коммунальных услуги – 16%, парки и культура – 14%, социальное обеспечение – 4%.
При законодательно установленном вертикальном дисбалансе между федеральным уровнем, уровнем штатов и локальным уровнем важную роль играют межбюджетные трансферты. Более 50 % всех грантов являются целевыми, поэтому доходы штатов в среднем по Австралии выглядят следующим образом: межбюджетные трансферты – 39% всех доходов штата, налоги на собственность —11 %, налоги на услуги и товары – 11%, доходы от государственных предприятий и учреждений – 12%, налоги на заработную плату – 9%.
