Елизавета Четвертакова - Должностное лицо в уголовном законодательстве России и зарубежных стран. Монография

Преступления должностных лиц по праву относятся к числу наиболее опасных преступлений, посягающих на интересы государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Общественная опасность преступлений рассматриваемой группы заключается в том, что в результате посягательства на нормальное, регламентированное законодательством функционирование государственных и муниципальных органов и учреждений дестабилизируется работа публичного аппарата власти и управления, нарушаются права и законные интересы граждан и организаций, в обществе подрываются авторитет публичной власти и уверенность граждан в защищенности их законом и государством. В итоге развиваются негативное отношение к государственным структурам и их должностным лицам, нежелание сотрудничать с ними, пренебрежительное отношение к закону. В свою очередь, указанные факторы оказывают негативное воздействие на общественное развитие, являются существенным препятствием в становлении нашей страны на путь правового государства. При этом особенностью должностных преступлений является то, что их совершение становится возможным лишь благодаря занимаемой должности или путем использования лицом предоставленных ему служебных полномочий. Нередко должностные преступления носят коррупционный характер, а предупреждение и борьба с преступностью, как отмечено в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», являются одними из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу[1].

Таким образом, опасность преступлений должностных лиц во многом обусловлена даже не тем, что преступления в этой сфере причиняют существенный материальный вред, вред правам и законным интересам граждан и организаций, а тем, что преступления должностных лиц изнутри подрывают нормальные взаимоотношения между гражданами, обществом и государством, поскольку совершаются лицами, наделенными государственной или муниципальной властью и по действиям которых во многом судят о самой власти, снижают ее поддержку населением. Без чего прочная и эффективная власть невозможна.

Недаром в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.) указывается на серьезность проблем и угроз для стабильности и безопасности общества со стороны коррупции, которая подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку. Более того, как показывают исследования, должностные преступления, в том числе и коррупционного характера, имеют тесную связь с другими формами преступности, в частности с организованной преступностью и экономической преступностью[2].

Перечисленные обстоятельства свидетельствуют о том, что преступления должностных лиц должны постоянно находиться в сфере внимания правоохранительных органов и суда. Однако обеспечение эффективного противодействия преступности должностных лиц связано не только с активной деятельностью соответствующих структур, но и с наличием у них действенных средств указанного противодействия. К их числу относится и наличие необходимых и достаточно разработанных норм уголовного закона, который, как известно, является наиболее жестким орудием государства в борьбе с преступностью. К числу таких норм относятся и нормы, регламентирующие вопрос о должностном лице, т. е. о субъекте преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ. Именно эти нормы являются основой определения круга лиц, подпадающих под действие уголовного закона в случае совершения ими запрещенных деяний. Поэтому четкий, ясный уголовный закон и его надлежащая реализация являются гарантией правильного применения мер уголовной репрессии к виновным в преступлениях по должности.

Между тем, как показывает практика, правоохранительным органам и судам не всегда удается верно решить вопрос о наличии в конкретных ситуациях соответствующего специального субъекта преступления, т. е. должностного лица. Это обусловлено и достаточно сложным понятийным аппаратом, применяемым законодателем в определении понятия должностного лица, и неустоявшейся практикой в решении этого вопроса.

Значительный вклад в решение этого вопроса вносят постановления Пленума Верховного Суда РФ, в частности действующие постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»[3] и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»[4]. Однако и в теории уголовного права, и в практике применения уголовно-правовых норм о должностных преступлениях еще нет должного единства о понятии и признаках должностного лица, имеются разночтения закона. Поэтому данная работа и является попыткой подробного освещения проблемы о понятии должностного лица с учетом исторического опыта развития законодательства России по данному вопросу, опыта законодательства зарубежных стран.

В России проблема злоупотребления представителями власти своими полномочиями, так же как и в других странах, связана с развитием системы государственного управления.

Задачи, возлагаемые на первых русских князей, – беспристрастно вершить суд и возглавлять военные силы в случае вооруженного столкновения – не требовали существования разветвленного аппарата управления. Однако по мере усложнения общественных отношений верховная власть испытывает потребность в постоянных помощниках, «способных поддержать как ее, так и общество, от всякого внешнего насилия, а в мирное время разделять с нею часть правительственного бремени»[5].

В Древней Руси отношения служилого класса с княжеской властью строились на договорных отношениях. Несложные государственные функции князь выполнял вместе с дружиной, которая первоначально представляла собой вооруженный конный отряд. Князь совещался с дружиной, принимая важнейшие решения о военных походах, сборе дани, строительстве городов и крепостей и др. Князь заботился о содержании – кормлении – дружины, которая существовала за счет добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и пр.

Возвышение положения князя повлекло за собой изменение первоначального положения дружины и превращение ее из союза равных товарищей, среди которых князь имел статус старшего между равными, в слуг, сохранивших личную свободу. Таким образом, как отмечал Н. Нелидов, дружина «становится служилым классом, общественным классом, которого значение определяется его занятиями, профессией»[6].

Старшим дружинникам отводились наиболее почетные и ответственные должности: воевод, тысяцких, сотских и т. д. С развитием феодализма начальники воинских подразделений получили управленческие функции. К примеру, если за тысяцким сохранилась функция военачальника, то сотскому доверялись городские судебно-административные дела[7].

К XII веку дружина все более активно включается в выполнение административных функций. Из дружинного сословия начинает формироваться государственная администрация. Старшая дружина составляла знатную боярскую верхушку, ближайшее окружение князя, княжескую думу. Из их же числа назначались воеводы, посадские, тысяцкие.

Другую категорию служилых лиц составляли княжеские агенты, заведовавшие домашним хозяйством князя. Среди них особо выделяется должность тиуна, управляющего княжескими вотчинами, которому нередко поручались и функции государственного начала, а именно отправление суда вместо князя.

К разряду дворцовой службы относились также должностные лица, заведовавшие сбором доходов, – мытники, таможники, даньщики и другие пошлинники.

На местах управление находилось в руках местных князей, в городах – в руках посадника (представителя княжеской администрации, соединявшего в своем лице гражданскую и военную власть), биричей (представителей низшего звена княжеской администрации, объявлявших княжеские указы, собиравших подати, вызывавших ответчиков в суд и пр.), а в сельской местности – волостеля. За свою работу они получали «корм» – содержание натурой с управляемого населения в виде периодических сборов или же в виде пошлин за выполнение тех или иных действий служебного характера. Так складывалась система «кормления», ставшая основой системы государственного управления на протяжении почти всего московского периода русской истории.