К ратным людям Уложение относит лиц, призванных государем на военную службу во время войны и получавших от государства жалованье. Во вторую группу субъектов преступлений, связанных с различного рода злоупотреблениями по службе, составители Уложения включают лиц, наделенных властными полномочиями (бояр, дьяков, окольничих, приказных, думных людей и др).
Следует отметить, что в Уложении впервые в отечественном законодательстве намечается разграничение субъектов ответственности в зависимости от содержания их служебных обязанностей. Так, ответственности за неправосудие подлежали служилые люди, уполномоченные на суд и расправу над нарушителями закона: боярин, окольничий, думный человек, воевода, дьяк и любой другой судья. За лихоимство наказывались служащие более низкого ранга – мытчики, перевозчики, мостовщики, недельщики. Воеводы, дьяки и приказные люди отвечали за превышение власти, причинившее ущерб потерпевшим, воеводы – за промедление и задержку в выдаче проезжих грамот.
Возникновение профессиональной государственной службы в России справедливо связывают с государственными реформами Петра I[12]. Результатом реорганизации системы государственного управления стало законодательное закрепление основ государственного управления, в том числе установление требований, предъявляемых к должностным лицам при приеме на службу, реализации ими своих служебных полномочий, расширение перечня должностных преступлений, определение мер воздействия за нарушение требований закона.
Выделение государственной службы в самостоятельную сферу деятельности обусловило появление новых нормативных актов, направленных на регламентацию деятельности чиновников. Одним из важнейших документов в этой сфере стала «Табель о рангах» 1722 г., установившая перечень должностей государственной службы, определившая порядок поступления на службу и замещения должностей. Согласно «Табели о рангах» государственная служба подразделялась на военную и гражданскую, в свою очередь, каждый из родов службы образовывал 14 классов (рангов) с соответствующими ему чинами и должностями. Структура государственной службы, установленная «Табелью о рангах», сохранилась в России в течение последующих двух столетий.
Формирование правового статуса должностных лиц активно продолжилось в XVIII столетии. Необходимость борьбы со злоупотреблениями, обусловленными существованием системы кормления, обусловила включение в нормативные акты принципа возмездности государственной службы. Впервые выплата денежного жалованья как одно из условий несения службы упоминается в «Табели о рангах». Более детальную регламентацию указанный принцип получил в манифесте, изданном Екатериной II 15 декабря 1763 г. В нем наказывалось «все судебные места наполнить достойными в знании и честными людьми, а чтобы прямо таковых иметь, то необходимо нужно дать им к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье, вследствие чего, мы не только коллегиям и канцеляриям, губерниям, провинциям и городам, по состоянию каждого мести и входящих в оныя дел, постановили и утвердили штаты в потребном числе людей, определяя каждому от вышнего и до нижнего довольное жалованье»[13].
Другая мера, призванная искоренить произвол исполнительной власти, заключалась в установлении определенных сроков пребывания в должности. В частности, подобное ограничение вводилось указом 20 марта 1730 г. для воевод. При этом основанием для продления их полномочий служило отсутствие жалоб на их деятельность.
В этот период устанавливаются более жесткие требования к исполнению должностными лицами своих служебных обязанностей, в связи с чем растет число деяний, признаваемых законодателем должностными преступлениями. Так, указ 1724 г. «О важности государственных уставов и о неотговорке судьям неведением законов по производимым делам под опасением штрафа», установив особый порядок ознакомления государственных служащих с законодательными актами, предусмотрел наказание за незнание или неисполнение государственных указов[14].
В соответствии с изданным 28 февраля 1720 г. генеральным регламентом, посвященным структуре и порядку деятельности коллегий, к преступлениям по службе были отнесены унос или похищение документов коллегии, лживое донесение, сокрытие распоряжений, подлог документов, разглашение служебной тайны, бездействие власти.
Проводимые в России административные реформы отразились и на законодательном определении субъекта должностных преступлений. Уже в начале XVIII в. предпринимаются попытки представить обобщенную характеристику лица, признаваемого виновным в совершении преступления по службе. Несмотря на отсутствие четких критериев для определения должностного лица, наблюдается тенденция отказа законодателя от простого перечисления должностей, характерного для более ранних нормативных правовых актов. К примеру, содержащийся в указе 1714 г. запрет на получение посулов обращен ко «всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых… какое звание оные не имеют»[15].
В следующем столетии сохраняется стремление законодателя представить субъекта должностного преступления в обобщенном виде. В частности, в Своде законов 1832 г. запреты, связанные с совершением различного рода правонарушений по службе, адресованы чиновникам. При этом к преступлениям по службе закон относит нарушение порядка службы и подчиненности, неисполнение должности и злоупотребление власти, ущерб вверенному по службе имуществу, противозаконные поступки при заключении подрядов и поставок, а также лихоимство (ст. 278)[16].
При формулировании отдельных запретов в Своде законов уточняются признаки возможного субъекта посягательства в зависимости от особенностей совершаемого деяния. Так, субъектом превышения власти может быть признан только «чиновник, власть имеющий» (ст. 303), неправосудие может быть совершено исключительно судьей (ст. 312), за причинение ущерба казенному имуществу к ответственности привлекались лица, управляющие и охраняющие это имущество (ст. 315).
Аналогичный подход к формулированию признаков субъекта должностного преступления сохранился и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. В качестве возможных виновных за «преступления и проступки по службе государственной и общественной» Уложение называет лиц, состоящих на службе государственной или общественной, должностных лиц, других чиновников. Применительно к специальным составам преступлений субъектами ответственности могли признаваться судьи, казначеи, чиновники полиции, крепостных дел, межевые и банковские чиновники и др. Более того, в нормах Уложения наблюдается расширение круга возможных субъектов должностных преступлений за счет включения в него лиц, не обладавших властными полномочиями – железнодорожных служащих, чиновников монетного двора и т. д.
Между тем в законодательстве по-прежнему не были сформулированы понятия должностного лица, чиновника или иного субъекта должностного преступления. Указанное обстоятельство, а также активное обсуждение содержания признаков субъекта служебного преступления зарубежными учеными обусловили внимание к этой проблеме и в отечественной литературе.
Специалисты в области государственного права при разработке понятия должностного лица выделяли в первую очередь формальный признак, заключавшийся в признании должностными лицами указанных в законе категорий государственных служащих.
Подобные перечни содержались в уставах о гражданской службе и положениях о различного рода учреждениях (правительственных, общественных и сословных) и включали представителей власти, «деятельность коих вращается в сфере охранения государственного порядка и управления»[17]. Таким образом, к должностям государственной службы относились все штатные должности, т. е. указанные в законодательных актах и входящие в штат данного учреждения, а также некоторые должности общественного управления, приравненные законом к должностям государственной службы, например городские головы, члены городских управ и др. В связи с этим российские суды признавали должностными лицами раввинов и их помощников, поскольку нормативными актами в сфере управления духовных дел евреев предусматривалось, что на эти должности назначаются евреи по общественным выборам единоверцев и утверждаются в них губернским начальством[18].
Между тем носителями власти в определенных случаях могли также выступать лица, не занимающие должностей государственной службы. Так, выполнение обязанностей по государственному управлению, например, волостным старшиной предполагало наличие у него властных полномочий, хотя подобные лица и не состояли на государственной службе.
