В сфере государственного управления можно выделить два альтернативных способа юридической защиты – административный и судебный. Ю. Н. Старилов в дополнение к ним называет «прокурорский» способ[109].
Административный способ предусматривает разрешение споров между субъектами правоотношений во внесудебном (административном) порядке. Сущность данного способа состоит в проверке со стороны вышестоящих органов управления (их должностных лиц), по жалобе гражданина, законности и обоснованности действий (бездействия) или актов, решений нижестоящих субъектов управления.
Основы судебного способа защиты регулируются в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[110], гл. 23—25 ГПК РФ[111], гл. 22—24, §2 гл. 25 АПК РФ[112]. Любой гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу. Например, жалоба на постановление должностного лица по делу об административном правонарушении может быть подана гражданином, по его выбору, как вышестоящему должностному лицу, так и в суд (п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ).
Органы прокуратуры РФ при осуществлении надзорных функций уполномочены разрешать заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. «Прокурорский» способ защиты связан с применением прокурорами особых мер государственно-правового реагирования (принуждения) в случае, если были выявлены нарушения законодательства или получены достоверные сведения о реальной возможности таких нарушений. К данным мерам относятся: протест, представление, постановление, предостережение[113].
Прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Указанные акты прокурорского реагирования хотя и не влекут автоматической отмены незаконных действий (решений) органов исполнительной власти (местного самоуправления), но инициируют последующие проверки, проводимые в административном или судебном порядке, и принимаемые по ним решения.
КоАП РФ 2001 г. детально регламентирует институт правовой защиты лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1, 30.1 КоАП РФ). Это связано со спецификой процессуального статуса данного лица как обвиняемого в совершении правонарушения и, следовательно, обладающего наибольшим объемом прав по обеспечению своей защиты. Для оказания ему юридической помощи в производстве может участвовать защитник. Защита прав и законных интересов потерпевшего, в свою очередь, возложена законом на представителя.
В качестве защитника или представителя могут выступать адвокат или иное лицо, наделенные законом широким кругом процессуальных полномочий по обеспечению защиты прав и интересов представляемых лиц. Например, они вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу. Защитник и представитель допускаются к участию в производстве с момента составления протокола об административном правонарушении. В случае административного задержания лица в связи с правонарушением защитник допускается к участию в производстве с момента задержания (ст. 25.5 КоАП).
В рамках рассмотрения данного принципа обратимся к актуальной проблеме административного судопроизводства («административной юстиции»)[114]. Этот государственно-правовой институт, широко используемый в странах с развитой правовой системой, получает свою реализацию в юрисдикционной деятельности специально создаваемых административных судов либо общих судов с выделенным административным производством. В связи с этим следует отметить, что судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).
«Под административной юстицией, – пишет Ю. М. Козлов, – понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должностными лицами). Жалобы граждан на неправомерные действия должностных лиц приобретают характер административных исков»[115]. По мнению К. С. Вельского, административный иск является основой административного судопроизводства, которое по своей социальной значимости и масштабности сопоставимо с гражданским процессом[116].
«В России система административной юстиции пока еще не сложилась, хотя ее определенные элементы существовали всегда, а в последние годы они получают заметное развитие. В числе подобных элементов: судебное разрешение жалоб на неправомерные действия (решения) исполнительных органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судьями индивидуальных дел об административных правонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах»[117].
«Административная юстиция, – считает Ю. Н. Старилов, – должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудия), занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права»[118].
Перспектива создания специализированных судебных органов по разрешению юридических конфликтов в сфере государственного управления является, на наш взгляд, важным элементом совершенствования российского правосудия. Развитие системы административной юстиции, несомненно, будет способствовать повышению уровня судебной защиты прав граждан и организаций в сфере публичного управления, что в полной мере соответствует европейским правовым стандартам.
10. Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела[119] создает необходимые организационно-правовые предпосылки для реализации статуса субъекта правоприменительной деятельности (органа, должностного лица).
«Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, а с другой стороны, не перекладывать свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления»[120].
