«Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, а с другой стороны, не перекладывать свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления»[120].
В ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»[121] закреплен принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность государственных органов, должностных лиц, а также физических и юридических лиц.
Самостоятельность принятия решения компетентными органами (должностными лицами) характерна и для административно-юрисдикционного производства. В соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности.
11. Принцип ответственности за нарушение правил производства и принятое решение[122] призван укрепить гарантии компетентного и добросовестного исполнения должностными лицами своих служебных обязанностей, защитить граждан от возможных непрофессионализма и злоупотреблений со стороны представителей органов власти и управления.
В числе принципов государственной службы важное место отводится ответственности госслужащих за принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. За действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан или организаций, государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность[123].
В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[124] суд, установив обоснованность жалобы, также определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет предусмотренную федеральным законодательством меру ответственности – вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех госслужащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на представивших информацию, ставшую основанием для незаконных действий (решений).
В КоАП РФ содержится ряд составов должностных административных правонарушений, например: «Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы» (ст. 17.1), «Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ» (ст. 17.2), «Непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи» (ст. 17.4). Законодательством предусматривается также дисциплинарная ответственность государственных или муниципальных служащих в случае совершения ими проступков, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением должностных обязанностей[125].
Исследуя проблему юридической ответственности за должностные правонарушения, мы можем наблюдать тесное взаимодействие административно-процессуального права с другими отраслями российского права. Так, Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за ряд преступлений, посягающих на порядок реализации публичного управления, например: «Злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК), «Превышение должностных полномочий» (ст. 286 УК), «Служебный подлог» (ст. 292 УК), «Халатность» (ст. 293 УК).
Вместе с тем убытки, моральный вред, нанесенные гражданину незаконными действиями (актами, решениями) органов власти и управления, а также представлением ими искаженной информации, возмещаются в соответствии с Гражданским кодексом РФ[126].
Принципы административного процесса образуют систему, которая характеризуется, с одной стороны, единством и органичными связями составляющих ее элементов, а с другой – некоторыми диалектическими противоречиями между ними. Одни принципы носят более общий характер и реализуются с помощью других – относительно частных. Фундаментальное процессуально-правовое значение имеют принципы законности и объективности (материальной истины).
Мы разделяем мнение С. Д. Князева о том, что «принципы права представляют собой такие начала, отправные идеи его бытия, которые являются однопорядковыми с сущностью права и составляют его главное содержание, обладают универсальностью, высшей императивностью и общезначимостью; направляют и синхронизируют весь механизм правового регулирования, придают логичность, последовательность и сбалансированность всей правовой действительности (материи), служат отправным критерием законности и правомерности действий граждан и должностных лиц, административного аппарата и органов юстиции»[127].
Таким образом, рассмотренные принципы административного процесса содержат основные параметры законности государственного управления, ориентируют на соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства. Они нашли отражение в концепции современной административной реформы, направленной на совершенствование системы исполнительной власти, а в конечном счете, – на создание политико-правовых условий для развития в России гражданского общества и правового государства.
§ 3. Структура административного процесса. Виды производств
Ученые-административисты по-разному подходят к решению вопроса о структуре административного процесса. Так, сторонники «юрисдикционной» концепции формируют ее исключительно из видов деятельности компетентных органов по разрешению споров в сфере государственного управления и применению административно-принудительных мер. Представители «управленческой» концепции понимают структуру административного процесса как совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Мы считаем последнюю точку зрения в наибольшей мере соответствующей теории права и законодательству.
«В структуру административного процесса, – пишет М. Я. Масленников, – традиционно включается определенная совокупность его составляющих – производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно – производство по применению мер административного принуждения. Расхождения в позициях административистов возникли по поводу соотношения категорий "процесс" и "производство" и конкретизации набора административных производств. Однако с учетом структуры уголовного и гражданского процессов возобладала позиция В. Д. Сорокина: "Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств"»[128].
По мнению Д. Н. Бахраха, административное производство, как часть административного процесса – это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм[129].
При характеристике основных признаков административного процесса нами было отмечено, что он имеет более сложную структуру, чем уголовный и гражданский процессы. Сложность структуры обусловлена объемом административного процесса, охватывающим широчайшую сферу реализации правотворческих и правоприменительных функций органов исполнительной власти. Структура административного процесса включает в себя совокупность производств, отличающихся по характеру индивидуально-конкретных дел, по особенностям правового статуса органов, их разрешающих, а также по некоторым другим административно-процессуальным параметрам. Определяющим критерием классификации производств административного процесса является, на наш взгляд, характер индивидуально-конкретных дел, складывающихся в сфере государственного управления. При этом под характером понимаются общие свойства для какой-либо отдельной группы административных дел[130].
Как полагает А. П. Коренев, данный критерий отражает особенности того или иного вида производств, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. «Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным институтом»[131].
