Производство по принятию нормативных актов государственного управления регламентируется: Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[139]; указами Президента РФ: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[140]; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[141]; от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[142]; от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ»[143]; постановлениями Правительства РФ: от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ»[144]; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[145]; от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ»[146]; приказами Минюста России: от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[147]; от 12 января 2004 г. № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ»[148] и некоторыми другими нормативными актами.
В теории права нормативный правовой акт определяется как «изданный в особом порядке официальный акт-документ компетентного правотворческого органа, содержащий нормы права»[149]. Характерные признаки нормативного правового акта отражены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» (п. 12)[150], Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (п. 2) (приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484), Правилах подготовки нормативных правовых актов МЧС РФ и их государственной регистрации (приказ МЧС РФ от 23 марта 2004 г.)[151].
Нормативный правовой акт – это официальный документ, принятый (изданный) в определенном порядке уполномоченным на то органом государственной власти (местного самоуправления) или должностным лицом, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и неопределенный круг лиц.
Правительство РФ, возглавляющее единую систему исполнительной власти, издает подзаконные акты в виде постановлений и распоряжений[152]. В Положениях о федеральных министерствах предусмотрены различные виды издаваемых ими нормативных правовых актов. Например, МВД РФ издает приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления и иные нормативные правовые акты[153]; Минюст России – приказы, распоряжения и другие акты[154]; МЧС РФ – приказы, правила, инструкции и положения[155].
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти[156], затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации. После прохождения государственной регистрации они должны быть официально опубликованы (кроме актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера). Данный вид государственной регистрации осуществляется Министерством юстиции РФ, уполномоченным вести Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Важным элементом этой регистрационной деятельности является проведение юридической экспертизы соответствия нормативного акта законодательству России.
«Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка наличия необходимых реквизитов)»[157]. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ[158].
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие госрегистрации, но не прошедшие ее, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования данных нормативных актов осуществляет Министерство юстиции РФ[159].
Таким образом, можно констатировать наличие у Минюста России особой регистрационно-контрольной функции («нормоконтроль»)[160], что представляется нам важным юридическим средством обеспечения законности правотворчества органов исполнительной власти.
«В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Министерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ предложение об отмене такого акта (курсив наш. – С. III.) с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения»[161].
Территориальные органы Минюста России, в свою очередь, осуществляют юридическую экспертизу и государственную регистрацию правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ[162]. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[163] формируется федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ (федеральный регистр).
Как административное производство рассматриваемая нормотворческая деятельность состоит из следующих стадий: подготовка проекта нормативного акта; согласование данного проекта; рассмотрение проекта и принятие нормативного акта; государственная регистрация; опубликование (за исключением актов или отдельных положений с грифами «для служебного пользования», «секретно» и «совершенно секретно») и вступление в силу[164].
В теории административного права и процесса институт подзаконного правового акта является одним из наиболее важных, так как в нем отражаются юридические свойства государственно-управленческой деятельности. Производство по принятию правовых актов управления – необходимый атрибут механизма реализации задач и функций исполнительной власти. Правовое регулирование данного производства зависит от вида принимаемого акта, цели его принятия и компетенции субъекта правотворчества.
Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления
В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Законодательством предусмотрена обязанность названных органов публичного управления объективно, своевременно и в точном соответствии с законом рассматривать и разрешать обращения граждан и организаций. Так, в структуре Администрации Президента РФ для решения подобных вопросов создано самостоятельное подразделение – Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан[165]. Среди основных функций Правительства РФ следует отметить рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленный законом срок[166].
Термин «обращение» носит собирательный характер. В обращениях граждан могут содержаться выраженные в письменной или устной форме жалоба в связи с тем или иным нарушением прав, инициативное предложение, заявление и т. п. В рамках рассматриваемого производства нас будут интересовать преимущественно «положительные», т. е. лишенные спорного, юрисдикционного содержания виды обращений, – предложение и заявление.
