Предложение — это такой вид обращения, который не связан с нарушением прав граждан (юридических лиц) и в котором обычно ставится вопрос о необходимости решения конкретной проблемы в сфере государственного управления с целью улучшения условий жизни людей и функционирования организаций. Законодатель определяет предложение как «рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества»[167].
В юридической литературе и некоторых официальных документах отмечается, что заявление — это обращение граждан (юридических лиц) в государственные органы, органы местного самоуправления, иные организации, направленное на реализацию принадлежащих им по закону прав, по общему правилу, не связанное с их нарушением[168]. Вместе с тем новым Федеральным законом понятие заявления трактуется несколько шире. «Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц»[169].
Процедура рассмотрения обращений граждан компетентными субъектами государственной власти и местного самоуправления регулируется Федеральным законом РФ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[170]. Федеральными органами исполнительной власти в последние годы было принято множество нормативных актов, связанных с обращениями граждан и организаций, например: приказ МВД РФ от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»[171]; приказ Роспатента[172] от 21 мая 1999 г. № 106 «Об утверждении Типовой инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в подразделениях Российского агентства по патентам и товарным знакам и подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц»[173]; приказ Минобороны РФ от 29 декабря 2000 г. № 615 «О работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах РФ»[174]; приказ Генпрокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры РФ»[175].
При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Законом предусмотрены организационно-правовые гарантии безопасности гражданина. Во-первых, запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. Во-вторых, при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.
Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, излагает сущность обращения, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии[176].
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органов или должностного лица, в течение семи дней со дня регистрации направляется органам (должностным лицам), имеющим право решать эти вопросы, с уведомлением гражданина о переадресации обращения[177].
Руководители и должностные лица органов государственной власти или местного самоуправления:
– обеспечивают объективное, всестороннее и своевременное разбирательство данных обращений;
– запрашивают необходимые документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и предварительного следствия;
– в случае необходимости направляют сотрудников для проверки, принимают другие меры для объективного разрешения дела;
– содействуют восстановлению или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан;
– по результатам рассмотрения обращений обязаны принимать законные и обоснованные решения, обеспечивать своевременное и правильное их исполнение, разъяснять порядок обжалования этих решений;
– дают письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; если в удовлетворении обращения было отказано, мотивируют основания отказа;
– уведомляют гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией;
– систематически анализируют, обобщают и совершенствуют работу с обращениями граждан.
При получении запроса государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны в течение 15 дней предоставить документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну и для которых установлен особый порядок предоставления.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. При исключительных обстоятельствах или в случае направления запроса в другие структуры должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив об этом гражданина, направившего обращение. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо иным уполномоченным лицом.
Следует также отметить процессуализацию порядка рассмотрения органами государственной власти обращений коллективных субъектов права (различных организаций). Например, приказом Минюста России от 25 марта 2003 г. № 68[178] утверждены: 1) Правила рассмотрения заявлений и принятия Министерством юстиции РФ и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий; 2) Правила рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации религиозных организаций Министерством юстиции РФ и его территориальными органами.
Установленный порядок реагирования государственных структур на поступающие в них обращения – необходимое условие реализации прав граждан и юридических лиц в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Выступая одной из форм участия граждан и их объединений в управлении делами государства, институт обращений порождает многочисленные правоотношения, способствующие совершенствованию функционирования органов исполнительной власти и других субъектов публичного управления, усилению общественного контроля за их деятельностью.
