Установленный порядок реагирования государственных структур на поступающие в них обращения – необходимое условие реализации прав граждан и юридических лиц в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Выступая одной из форм участия граждан и их объединений в управлении делами государства, институт обращений порождает многочисленные правоотношения, способствующие совершенствованию функционирования органов исполнительной власти и других субъектов публичного управления, усилению общественного контроля за их деятельностью.
Производство по административно-правовым жалобам и спорам
Этот вид производства имеет определенное сходство с предыдущим, что объясняется принадлежностью как предложений и заявлений, так и жалоб к общему родовому понятию – «обращения» граждан. Однако по своему содержанию и целям эти формы обращений существенно отличаются друг от друга, чем вызваны особенности в процедуре их рассмотрения и разрешения. Так, если заявления и предложения граждан в сфере государственного управления направляются в органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностным лицам (т. е. в административном порядке), то для жалоб законодательством предусмотрено два альтернативных способа рассмотрения – административный и судебный.
Жалоба — это обращение лица (группы лиц) по поводу восстановления прав, свобод и законных интересов граждан (организаций), нарушенных действиями (бездействием) или решениями государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц или организаций, в котором выражено недовольство деятельностью указанных субъектов либо содержится информация о ее неправомерном характере[179].
В. Д. Сорокин справедливо отмечает, что нормативные правовые акты, регулирующие производство по рассмотрению жалоб, бывают двух видов. Первые посвящены порядку рассмотрения исключительно жалоб и споров, не касаясь иных форм обращений. К таким актам можно отнести, например, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[180], приказ МНС РФ[181] от 17 августа 2001 г. № БГ-3-14/290 «Об утверждении Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке»[182]. В этом отношении также примечательно включение в Таможенный кодекс РФ 2003 г.[183] специальной главы 7, регулирующей порядок обжалования действий (бездействия) или решений таможенных органов РФ и их должностных лиц.
Ко второму виду относятся «комплексные» нормативные акты по вопросам рассмотрения всех трех форм обращений граждан (предложений, заявлений и жалоб). Здесь, во-первых, необходимо назвать уже упоминавшийся Федеральный закон РФ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Кроме того, некоторыми федеральными органами исполнительной власти приняты ведомственные нормативные акты, например: приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы безопасности»[184]; приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 22 декабря 2006 г. № 430 «Об утверждении инструкции по организации работы с обращениями граждан и осуществлению личного приема граждан в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[185]; приказ Федеральной таможенной службы от 25 декабря 2006 г. № 1371 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России»[186].
Граждане свободны в выборе способа обжалования, им предоставлено право направлять жалобы как в вышестоящие исполнительные органы (административный порядок), так и в суд.
Административное рассмотрение жалобы производится в том же процессуальном порядке, который предусмотрен для рассмотрения иных видов обращений граждан. Однако отметим два существенных момента. Во-первых, запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Во-вторых, если в связи с этим невозможно направление жалобы на рассмотрение в органы исполнительной власти (местного самоуправления), в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
К данному производству относится также разрешение административно-правовых споров. В связи с этим необходимо обратить внимание на особый характер взаимоотношений между различными ветвями государственной власти (прежде всего, законодательной и исполнительной), вызванный реализацией конституционно-правового принципа разделения властей. Так, в современной российской политико-правовой жизни довольно часто возникают коллизии между органами названных ветвей власти.
Значимую роль в урегулировании названных юридических конфликтов играет Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»[187], предусматривающий создание новых структур судебной системы – конституционных (уставных) судов субъектов РФ[188]. Именно в задачу уставного суда субъекта РФ должно входить рассмотрение споров между региональными органами законодательной и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, процессуальные аспекты разрешения споров между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ содержатся в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[189].
Институт рассмотрения административно-правовых жалоб и споров входит в систему процессуальных гарантий защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Эффективность указанного производства может быть повышена за счет принятия единого федерального закона, регулирующего административный и судебный порядок разрешения жалоб и споров в сфере государственного управления. Другим вариантом решения этой проблемы может стать включение соответствующих норм в специальный раздел кодифицированного закона, например Административно-процессуального кодекса РФ[190].
Производство по делам о поощрениях
Производство по делам о поощрениях – достаточно специфичный вид процессуальной деятельности, представляющий собой одну из позитивных (неюрисдикционных) форм реализации исполнительной власти.
В подтверждение юридического характера данного производства назовем наиболее важные нормативные правовые акты, регламентирующие поощрение граждан: Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. (ст. 191)[191]; Федеральный закон от 20 марта 1992 г. «Об установлении звания Героя Российской Федерации и учреждении знака особого отличия – медали «Золотая Звезда»[192]; указы Президента РФ: от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации»[193]; от 30 декабря 1995 г. № 1341 «Об установлении почетных званий РФ, утверждении Положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям РФ»[194]; от 7 ноября 2000 г. № 1848 «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации»[195]; от 21 июня 2004 г. № 785 «О совершенствовании системы государственного премирования за достижения в области науки и техники, образования и культуры»[196]; от 25 июня 2004 г. № 799 «Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам»[197]; от 20 марта 2006 г. № 233 «О Государственной премии Российской Федерации за выдающиеся достижения в области гуманитарной деятельности»[198]; постановления Правительства РФ: от 31 мая 1995 г. № 547 «О Почетной грамоте Правительства РФ»[199]; от 26 августа 2004 г. № 439 «О премиях Правительства РФ в области науки и техники»[200]; Порядок представления работ на соискание премий Правительства РФ в области науки и техники (утвержден Правительством РФ 15 января 2002 г.)[201].
Государственные награды РФ являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, просвещении, охране прав граждан, благотворительной деятельности и за иные существенные достижения перед обществом и государством. Государственными наградами РФ являются: звание Героя РФ, ордена, медали, знаки отличия РФ, почетные звания РФ.
