В последние годы объем административной правосубъектности у граждан в Российской Федерации имеет стойкую тенденцию к увеличению в виде расширения прав граждан на подачу обращений, на судебную защиту, на объединение, на выбор места пребывания и жительства и т.п.
Законодательство РФ определяет обстоятельства, при наличии которых административно-правовой статус гражданина может быть временно ограничен:
♦ чрезвычайные ситуации (техногенные аварии, природные катаклизмы, массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);
♦ если это несовместимо с их общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещение государственной службы с предпринимательской деятельностью и т.п.);
♦ если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);
♦ совершение неправомерных действий (лишение правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т.п.);
♦ принадлежность лица к иностранному государству (иностранное гражданство или подданство);
♦ болезнь, имеющая временный или постоянный (хронический) характер;
♦ наличие двойного гражданства (запрет на занятие должностей, предусматривающих возможность доступа к сведениям, составляющим государственную тайну; лишение активного избирательного права).
По поводу лишения активного избирательного права лиц, имеющих двойное гражданство, Конституционный Суд РФ в своем определении дал следующее официальное толкование[53]. Право быть избранным в органы государственной власти закрепляется только за гражданами Российской Федерации (ст. 32, ч. 2 Конституции РФ) «как лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством».
Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе с Всеобщей декларацией прав человека (ст. 21), а также Международным пактом о гражданских и политических правах. Статья 25 этого документа оставляет за государствами право на возможность обоснованного ограничения «каждого гражданина быть избранным на периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».
Подобная практика государств находится в соответствии и с прецедентной практикой Европейского Суда по права человека, который исходит из того, что «право лица выдвигать свою кандидатуру на выборах, несмотря на его важность, не носит абсолютного характера. Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признавая это право, не конкретизирует его и тем более не дает ему юридического определения. Поэтому такая позиция дает возможность для введения „подразумеваемых ограничений“». Следовательно, государства «достаточно свободны в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, включая критерии избираемости».
Любое государство оставляет за собой право в интересах обеспечения безопасности (общественной, государственной или национальной) и охраны общественного порядка на применение ограничительных мер в отношении различных категорий граждан. Например, Министерством юстиции РФ[54] определен порядок предоставления и рассмотрения материалов о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, являющегося членом (участником) общественного или религиозного объединения.
По поводу ограничения дееспособности гражданина по болезни российское законодательство предусматривает следующие административно-правовые меры. Гражданин может быть признан недееспособным на основании федерального закона в рамках соблюдения надлежащей судебной процедуры. При этом лицо, страдающее психическим расстройством, может быть лишено свободы в целях принудительного лечения только по решению суда. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, основывается на нормах международного права и выражается в следующем[55].
Рассмотрение дела в отсутствие самого гражданина помимо его воли допустимо только «при наличии особых обстоятельств, например в случаях, когда существуют достаточные основания предполагать, что лицо представляет реальную опасность для окружающих, либо состояние здоровья не позволяет ему предстать перед судом. Однако и в этих случаях, поскольку речь идет о существенном изменении правового положения гражданина, предпочтительно личное ознакомление суда с его состоянием, для того чтобы выяснить реальную способность гражданина присутствовать в судебном заседании и предупредить случаи необоснованного лишения его статуса дееспособного лица».
Формирование Конституционным Судом РФ такой позиции базируется на ранее состоявшемся постановлении Европейского Суда по правам человека от 27 марта 2008 г. «Штукатуров против России». Суд признал, «что в делах лиц, страдающих психическим расстройством, национальные суды обладают определенной свободой усмотрения». В частности, они могут принимать процессуальные меры для обеспечения надлежащего отправления правосудия, защиты здоровья соответствующего лица и т.д. В то же время эти меры не должны затрагивать само существо права лица на справедливое судебное разбирательство. В связи с этим Европейский Суд по правам человека посчитал неоправданным решение судьи рассмотреть «дело на основе письменных доказательств, без личного присутствия гражданина и заслушивания его доводов и признал, что в данном разбирательстве имело место нарушение принципа состязательности и тем самым нарушение статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод».
С распадом СССР возникло уникальное в своем роде противоречие между новой гражданской принадлежностью и национально-государственной самоидентификацией. Единственным критерием для определения нового гражданства было наличие у граждан постоянной прописки по месту жительства на территории СССР на момент его распада. Не менее 25 млн этнических русских и 4 млн представителей других российских народов оказались за пределами государственной границы Российской Федерации.
В исключительных случаях (т.е. при непосредственной угрозе жизни) помощь в возвращении в Российскую Федерацию на безвозмездной основе предоставляется гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации[56].
За период с 1997 по 2007 г. 162,4 млн человек были выданы российские паспорта, из них 126 млн паспортов были выданы до 2004 г. В России пока еще не принят федеральный закон о видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Правоотношения в этой сфере продолжают регламентироваться Указом Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» и «Положением о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. По действующему законодательству таким документом признается паспорт гражданина. Этот документ удостоверяет не только личность, но и его принадлежность к гражданству.
Многочисленные обращения к Уполномоченному по правам человека в РФ по поводу сложностей, возникающих при получении российского гражданства гражданами бывшего СССР вынудили его подготовить специальный доклад[57]. Изучение вопроса, имеющего общественно значимый резонанс, позволило выявить следующие основные причины возникновения проблем в области приема в гражданство Российской
Федерации и документирования паспортами гражданина Российской Федерации соотечественников из стран СНГ.
1. Отсутствие четкой и последовательной политики в отношении бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации.
2. Несовершенство законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей вопросы гражданства и документирования паспортами.
3. Аккумулированные за последние пятнадцать лет последствия неготовности консульских учреждений МИДа России и паспортно-визовых подразделений МВД России (а затем и ФМС России) к работе в условиях массового обращения бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации и переселиться на родину.
4. Неполнота и недостоверность сведений, содержащихся в базе данных Консульского департамента МИДа России, учетах Центра паспортно-визовых информационных ресурсов ФМС России и соответствующих учетах территориальных органов ФМС России.
5. Не всегда достаточная квалификация, а порой недобросовестность и злоупотребления должностных лиц, отвечающих за документирование паспортами гражданина Российской Федерации.
