Андрей Безруков - Парламентское право и парламентские процедуры в России

Нормы парламентского права, образующие его институты, оптимальным представляется сгруппировать на материальные и процессуальные. Нормы первых определяют статус палат Федерального Собрания РФ, региональных парламентов, парламентских формирований. Нормы вторых образуют институты федерального и регионального законодательного процесса, иных парламентских процедур (парламентские слушания, парламентские расследования, запросы и пр.)[6].

Что касается методов парламентского права, то оно использует те же приемы и способы правового регулирования, что и иные отрасли публичного права. В правовом закреплении деятельности парламентских органов и депутатского корпуса используются в разных сочетаниях методы дозволения, запрета, обязывания, императивное и диспозитивное начала, исчерпывающее и рамочное, стимулирующее и ограничительное, материальное и процессуальное регулирование[7].

Однако нельзя не согласиться с тем, что в парламентском праве, в отличие от конституционного права, где доминируют императивные методы регулирования, используются также и координирующие способы воздействия, во многих случаях стимулирующие использование разнообразных согласительных процедур[8].

Ключевое место в системе парламентского права занимают органы законодательной власти. Основным законодательным органом в системе парламентского права является парламент.

По общему правилу парламент рассматривается в литературе как коллегиальный представительный орган государственной власти, состоящий из одной или нескольких палат, основной задачей которого является разработка и принятие законов в интересах населения и государства. Вместе с тем помимо законотворческой, нельзя забывать и о других важных функциях парламента, среди которых есть ещё представительная, контрольная и организационная функции.

Важнейший признак парламента – это представительность, поскольку он осуществляет свои полномочия, вступая в отношения представительства. По сути, это такие общественные отношения, в которых одна из сторон в собственных интересах (интересах других лиц) передает другой стороне (сторонам) прямо или косвенно определенные права, возлагает на нее (них) обязанности, полномочия, ответственность[9].

Обратим внимание еще на два важных признака парламента – он является высшим и единственным органом законодательной власти. Такие признаки можно, безусловно, отнести лишь к унитарным государствам, где установлена единая система высших органов государственной власти, то есть без наличия автономных образований. Во-первых, в автономных образованиях в унитарном государстве, в субъектах федерации имеются представительные органы, принимающие законы. Следовательно, в этом случае можно вести речь о вертикальном разделении законодательной власти в государстве на два уровня – общегосударственный и региональный. Во-вторых, при анализе признака высшего законодательного органа важно учитывать как структуру законодательной власти конкретного государства, так и характер взаимоотношений общегосударственных и региональных представительных органов. Последние, как правило, имеют собственную компетенцию и не находятся в иерархических отношениях, в отличие от органов исполнительной власти.

По-другому выглядит ситуация, когда в государстве четко установлена иерархия между парламентом (главным законодательным органом) и находящимся под его контролем «вторичным» законодательным органом, который создается парламентом, а не избирается непосредственно гражданами, чтобы он не мог противопоставить себя парламенту. Иерархия выражается в праве парламента делегировать «малому парламенту» вопросы для принятия решения по ним в форме закона, а также в праве парламента в любое время отменять решения «малого парламента», исправлять их (Италия, Испания).

Среди признаков современного парламента в демократическом государстве выделяют: верховный орган государства; созданный на основе того или иного способа представительства народа; выражающий его суверенную волю; принимающий акты высокой юридической силы – законы; формирующий некоторые государственные органы и участвующий в назначении ряда высших должностных лиц; осуществляющий контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти[10].

По справедливому утверждению И.В. Гранкина, законодательные органы должны обладать рядом признаков (как Федеральное Собрание РФ, так и законодательные органы субъектов Российской Федерации):

– властность (признак, производный от права российского народа на власть);

– самостоятельность (основанная на принципе разделения властей);

– выборность; – коллегиальность (это коллективные органы, легитимные принимать решения лишь при наличии определенного числа членов депутатского корпуса);

– народная представительность (обусловленная фактом выборности населением);

– парламентарность (признак, обусловленный порядком формирования, внутренней структурой и содержанием деятельности);

– наличие системообразующего признака (данный признак предполагает, что законодательные органы принимают законы, которые являются правовой базой для создания систем исполнительных и судебных органов, а также обеспечивают назначение их руководителей и других должностных лиц)[11].

Возможно выделение дополнительных признаков. Так, А.А. Амиантов к признакам парламента, наряду с избираемостью народом, относит его приоритетное положение в отношениях с исполнительной властью, а также социальную и политическую неоднородность по составу. Ж.И. Овсепян дополнительно выделяет такие признаки, как: наличие непосредственных, предметно определенных (или дискреционных), а не производных полномочий; соблюдение надлежащей правовой процедуры; многопартийность.

Кроме того, парламент выступает своего рода связующим звеном между гражданским обществом и государством, выражает интересы общества и государства, состоит из народных представителей. Именно система представительных органов обеспечивает тесное переплетение общества в лице его граждан и государства, позволяя им эффективно взаимодействовать и интегрироваться.

Традиционно к основным функциям парламента относят:

✓ представительную. Парламентарии представляют интересы граждан, проживающих на соответствующей территории, отражая тем самым мнение большинства той или иной общности людей;

✓ законодательную. Только парламент может принимать законодательные акты, обязательные для исполнения и имеющие вид федеральных законов. Еще Монтескье и Руссо обосновали верховенство законов тем, что они суть акты общей воли народа и регулируют наиболее важные, типичные и устойчивые общественные отношения[12];

✓ контрольную. Парламент в лице особого органа осуществляет контроль над бюджетными потоками, денежной политикой. Помимо перечисленного, по запросам отдельных депутатов проводятся проверки.

В числе классификаций парламентов выделяют их разновидности по следующим критериям:

1. По структуре: однопалатный парламент (Дания, Швеция и другие, как правило, унитарные государства); двухпалатный парламент, который состоит их верхней и нижней палат (Россия, США, Франция).

2. По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции:

А. Парламенты с неограниченной компетенцией – это парламенты, которые юридически обладают правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Испания, Италия, Ирландия, Греция, Япония, Швеция);

Б. Парламенты с ограниченной компетенцией – в эту группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают право федерации и ее субъектов (США, Франция).

В. Парламенты с относительно ограниченной законодательной компетенцией – здесь рамки ограниченной законодательной компетенции довольно подвижны, имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов.

Между тем нельзя отождествлять понятия парламент и парламентаризм, поскольку первый является необходимым условием и частью второго. Если существование парламента без парламентаризма возможно, то парламентаризм без парламента просто немыслим.

Парламентаризм является результатом деятельности парламентских органов. Парламентаризм рассматривается в литературе как:

– конституционный принцип;

– режим организации государственной власти;

– конституционная ценность;

– особая система государственного руководства обществом, основанная на принципе разделения властей при ведущей роли парламента.

Именно из последнего определения и следует исходить при характеристике парламентаризма[13].