Александр Кнутов - Государственный и муниципальный контроль (надзор) в отношении граждан. Нормативное регулирование и реализация на практике

Авторы настоящей публикации полагают, что осуществление прокурорского надзора в отношении граждан не соответствует букве и духу Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации». Прокурорский надзор должен иметь место там, где отсутствует специальный отраслевой контроль. В иных же случаях надзор прокуратуры должен носить институциональный характер, т.е. касаться принципов функционирования отрасли, ее системных недостатков и состояния регулирования. Деятельность частных лиц этим признакам явно не соответствует.

Действующим законодательством Российской Федерации предусматриваются 3 вида государственного контроля, осуществляемого в отношении условий жизни несовершеннолетних лиц, совершеннолетних недееспособных и ограниченно дееспособных лиц:

– контроль за условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на территории Российской Федерации;

– надзор за деятельностью опекунов или попечителей;

– контроль за использованием жилых помещений и (или) распоряжением жилыми помещениями нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма, либо собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.

Нужно отметить, что надзор за деятельностью опекунов и попечителей состоит из двух самостоятельных видов контроля. Это: (а) надзор за опекунами и попечителями несовершеннолетних лиц (включая надзор за приемными родителями) и (б) надзор за опекунами и попечителями совершеннолетних недееспособных и ограниченно дееспособных лиц.

1. Согласно Семейному кодексу дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание. При отсутствии такой возможности дети временно передаются в специализированные организации.

Формами устройства на воспитание в семью являются усыновление (удочерение), передача под опеку или попечительство, передача в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, передача в патронатную семью. Приемная семья является особой формой опеки и попечительства над ребенком, подразумевающей выплату вознаграждения приемным родителям и денежных средств на содержание ребенка.

2. В соответствии с Гражданским кодексом лицо, которое вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признано судом недееспособным. Над таким лицом устанавливается опека.

Гражданин, который вследствие пристрастия к азартным играм, злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности. Также суд вправе ограничить в дееспособности лицо, которое вследствие психического расстройства может понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц. Над такими лицами устанавливается попечительство.

Контроль (надзор) усыновителей, опекунов и попечителей осуществляют органы опеки и попечительства, являющиеся по общему правилу органами субъектов РФ. Вместе с тем законом субъекта РФ полномочия по опеке и попечительству могут передаваться органам местного самоуправления.

Предметом контроля за деятельностью усыновителей, опекунов и попечителей является проверка условий жизни усыновленных детей, а также подопечных (независимо от их возраста), соблюдения их прав и законных интересов, обеспечения сохранности их имущества. Например, надзор за деятельностью опекунов и попечителей предусматривает оценку жилищно-бытовых условий подопечного, состояния его здоровья, внешнего вида и соблюдения гигиены, эмоционального и физического состояния, отношений с опекуном, возможности опекуна обеспечить потребности подопечного, включая выполнение реабилитационных мероприятий.

Жительница Нижнего Новгорода Е.О. является опекуном совершеннолетнего недееспособного Т.Н., который приходится ей отцом и проживает один. Е.О. навещает его, осуществляет уход и оказывает помощь, приходя 2 раза в неделю.

27 декабря 2012 г. специалистами управления соцзащиты населения Автозаводского района г. Нижнего Новгорода была проведена плановая проверка условий жизни Т.Н.

В ходе проверки было установлено: в квартире по месту жительства Т.Н. при минусовой температуре на улице в зимний период времени и на момент обследования газовый навесной котел для отопления помещения находился в нерабочем состоянии, квартира обогревалась с помощью электровентилятора и включенной газовой конфорки плиты. Температура в квартире составляла +17 градусов. Сотрудники органа опеки и попечительства установили, что отсутствие в квартире отопления может повлечь угрозу как для жизни опекаемого, так и для его здоровья.

Актом о проверке условий жизни подопечного было рекомендовано опекуну Е. О. незамедлительно принять меры по ремонту либо приобретению газового котла (колонки). Е.О. обратилась в суд с заявлением о признании незаконным акта. Решением Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 19.04.2013 в удовлетворении заявления Е.О. отказано.

Нужно отметить, что фактически органы опеки и попечительства осуществляют контроль не только за усыновителями, опекунами и попечителями, но и за родителями. Семейный кодекс предусматривает право органа опеки и попечительства немедленно отобрать ребенка у родителей при непосредственной угрозе его жизни или здоровью. Также указанные органы могут инициировать рассмотрение в суде дела о лишении родительских прав.

На практике это выливается в довольно многочисленные громкие случаи, в рамках которых органы опеки и попечительства, злоупотребляя своими полномочиями, изымают детей из семей исключительно по причине бедности. В течение последних 4—5 лет СМИ сообщали о нескольких подобных случаях. Показательным примером может служить дело семьи Яковлевых, имевшее место в 2012 г.

В семье Яковлевых было 9 детей в возрасте от 6 месяцев до 13 лет. Члены семьи были зарегистрированы по адресам родителей Сергея и Елены Яковлевых в Ульяновске. В 2010 г. супруги купили дом в с. Урум Тетюшского района Татарстана, в котором проживали без регистрации.

Переехав в Татарстан, Яковлевы официально не работали, разводили гусей, от продажи которых и жили. Органы опеки неоднократно предлагали им сдать старших детей в приют, с чем они категорически не соглашались.

В декабре 2011 г., когда заболела младшая дочь и Елена была с ней госпитализирована в больницу, органы опеки и представители полиции насильственно (по словам Сергея) отобрали детей, поместив шестерых старших в приют, а двух младших – в больницу.

Супругам удалось забрать младших детей из больницы и уехать с ними в Ульяновск к родителям Елены. Позднее 6 старших детей были переведены в реабилитационный центр в Ульяновске[71].

Однако, в отличие от контроля за усыновителями, опекунами и попечителями, контрольные действия органов опеки и попечительства в отношении родителей слабо формализованы, что создает довольно широкую степень усмотрения должностных лиц и возможность злоупотреблений с их стороны.

Контроль, осуществляемый в отношении жилых помещений, принадлежащих детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, предусматривает проверку использования и (или) распоряжения такими помещениями, обеспечения надлежащего санитарного и технического состояния этих жилых помещений. При этом проверка может осуществляться в отношении лиц, лишенных родительских прав, лиц, не являющихся родственниками указанных выше детей, но проживающих в соответствующих помещениях.

Отметим, что акты, регламентирующие процедуру контроля за жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеются далеко не во всех субъектах РФ. По данным авторов настоящего исследования, соответствующие нормативные правовые акты приняты только в 18 регионах. Остальные субъекты РФ либо не осуществляют данный вид контроля, либо осуществляют его в произвольном порядке.

Основной формой контроля является посещение усыновленного ребенка или подопечного по месту проживания сотрудниками органов опеки и попечительства. Соответствующие проверки могут быть как плановыми, так и внеплановыми.