Мы вправе полагать, что правовое государство есть не что иное, как форма политической власти, допускающая политическое многообразие. Именно оно, гарантируя соблюдение прав и свобод личности, объективно способствует закреплению правовой формы осуществления государственного суверенитета народа. Это означает, что все публично-властные полномочия находятся у государства и его органов, а организация и функционирование самой власти строятся на правовых началах. Создание такого государства предполагает, по мысли ряда исследователей, признание порочности концепции о приоритете государства над правом и ошибочности этатистского правопонимания, в рамках которого право сводится к законам, целиком зависящим от волеизъявления тех, кто фактически осуществляет господство. Правовое государство может базироваться только на утверждении закономерного воздействия права на государство, исключающего несвязанность любой политической деятельности основами права, нравственности, гуманизма. «Правление закона» может быть атрибутом правового государства тогда и только тогда, когда сами законы адекватны необходимому правопорядку и целесообразному политическому многообразию.
Сегодня все сходятся во мнении, что демократическое, правовое государство может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления, что вполне согласуется с политическим многообразием. «Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства»[301].
Понятия «правовое государство» и «местное самоуправление» объединяет общая историческая судьба. Они практически одновременно исчезли из российского политико-правового лексикона после 1917 г. и возродились вновь после XIX Всесоюзной конференции КПСС, снявшей с теории правового государства идеологическое табу и заодно признавшей право населения на осуществление местного самоуправления. За этот период пришло осознание того, что идеи и принципы демократии, самоуправления, народного суверенитета, наряду с их осуществлением в различных направлениях и формах производственной, культурной и общественной самодеятельности, должны найти свое надлежащее государственно-правовое оформление в виде всеобщей и общеобязательной системы правовых институтов, норм и процедур. Такой государственно-правовой формой организации и функционирования демократии и самоуправления и является правовое государство.
Исторический опыт свидетельствует, что демократия, не облеченная в государственно-правовые формы, не имеет гарантий реального воплощения и превращается в придаток административно-командной системы. Правовое государство наиболее точно и адекватно отвечает требованиям демократической концепции соотношения гражданского общества и государства, выступая надежным гарантом развития самоуправления во всех его формах.
Идея масштабной децентрализации власти, обеспечивающей участие населения в решении местных проблем, давно уже претворяется в жизнь в мировой практике. В большинстве развитых стран органы местного самоуправления сформировались в XIX в. Не случайно Д. Е. Эшфорд называет концепцию местного самоуправления продуктом либерально-демократического государства этого столетия. В каждом государстве действует своя система местной власти (муниципалитеты в США, магистраты в Германии и т. д.), которая позволяет населению участвовать в решении своих собственных проблем, иметь активное или пассивное избирательное право. Основная задача заключается в обеспечении баланса между государственной политикой с ее определенными критериями, с одной стороны, и интересами населения – с другой, а также в соблюдении равновесия между централизованными и децентрализованными функциями управления, которое выстраивается с учетом общенациональных интересов государства.
Существующие в Европе теория и практика местного самоуправления базируются на корпоративном разделении населения, праве первородства, на приоритете личных прав над правами общины или всего государства в целом. Русское земство как форма местного самоуправления сформировалось на основе сословного деления и сословного же представительства населения в органах местного самоуправления, отказа от майората, но что самое важное – личные интересы нередко вполне осознанно подчинялись интересам мира, общества, государства. Более ста лет назад князь Васильчиков после изучения местного самоуправления в Европе и США пришел к выводу: «Общественная организация государств латинской и германской рас представляют для нас много отдельных учреждений и ведомств, заслуживающих внимательного изучения, но очень мало таких, которые были бы достойны нашего подражания».[302] Эта мысль вполне корректна и справедлива для наших дней.
Международный и российский опыт развития местного самоуправления является многоаспектной проблемой, имеющей как национальные специфические черты, так и общие моменты, связанные с основными тенденциями организации систем государственного и местного управления. Здесь следует иметь в виду важное обстоятельство. В унитарных государствах сегодня наблюдается процесс децентрализации власти вплоть до передачи (делегирования) местным органам власти всех уровней все более широких полномочий, что приближает эти государства к федеративному типу государственного устройства (Италия). В федеративных государствах наблюдается обратная тенденция, называемая «имперской» (США), т. е. идет динамичный процесс ограничения полномочий местных органов власти, начиная с субъектов федерации (штатов) и до низших административных единиц (графств). Это позволило Европейскому совету обобщить эти принципы, выделить контуры некой общей мегатенденции выравнивания организации государственной власти и принять ряд документов, обязательных для адаптации и обязательного применения в странах – членах Европейского совета.
Современные принципы и формы местного самоуправления – результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.
Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.
Исходя из этого, необходимо иметь в виду, что общественные органы местного самоуправления можно разделить на формальные (легализованные, существование и деятельность которых юридически закреплены в наличествующих законах) и неформальные (действующие вне рамок законов о местном самоуправлении), функционирование которых определено общими конституционными принципами о праве граждан на объединения и участие в управлении и законами об общественных организациях. Именно поэтому правительство и органы местной власти при допущении политического многообразия создают и легализуют общественное самоуправление двумя путями: используют существующие местные общественные организации, привлекая их к управленческим делам, ничего не перераспределяя и не делегируя властных полномочий (США); создают специальные общественные органы местного самоуправления, функционирующие вместе с органами местной власти на базе частичного делегирования власти – прав и полномочий (Италия).
Местное самоуправление, как мы аргументировали ранее, отличается не только порядком формирования органов управления, но и методами их деятельности. Оно базируется на инициативе и самодеятельности людей, на избрании лиц, ответственных за выполнение тех или иных работ. Государственное управление обычно осуществляется в порядке подчиненности по вертикали. Поэтому, когда выдвигается идея об ограничении местного самоуправления в целях укрепления власти по вертикали, это противоречит сущности гражданского общества, представляет собой незаконное «урезание» его политических прав и свобод.
