Проблема «центр – регионы», помимо сепаратизма, имеет другой аспект: излишняя опека регионов федеральным центром, характеризуемая некоторыми учеными как «политика авторитаризма». Так, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“», как известно, отменены прямые выборы руководителя субъекта РФ.[316] В соответствии с этими законами установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Законодательные новации породили ожесточенные научные и политические споры.
Для разрешения возникшей правовой неопределенности требовалось официальное толкование Конституции, которое было дано в постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан. По мнению заявителей (58 человек из 15 субъектов РФ), новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ нарушает их конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречит ряду статей Конституции РФ.[317]
Конституционный Суд РФ не согласился с аргументацией заявителей и признал обжалуемые нормы не противоречащими Конституции РФ, так как в Основном законе государства выборы не рассматриваются «в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации» и допускается «возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых»[318].
Однако, по мнению В. Черепанова, решение Конституционного Суда РФ не устранило правовую неопределенность, многие правовые позиции, сформулированные в решении, не выдерживают критики. Интерпретация конституционных норм на основе доктрины «превращения», «преобразования» Конституции, адаптации ее к изменившимся социально-правовым условиям оборачивается приспособлением Основного закона России в угоду федеральной политической элите. В решении Суда скорее не рассматриваются вопросы права, а делается попытка, причем не вполне удачная, разрешить возникшую политическую ситуацию в определенных политических интересах.[319]
На рубеже XX–XXI вв. по-прежнему актуальна проблема отсутствия необходимости доминанты объективных факторов в развитии целостности российского общества и субъектов Федерации, проблема, которая существует уже не одно столетие. Ее актуализация обусловлена, с одной стороны, несовершенством, исчерпанностью (как свидетельствует опыт западных стран) существующих форм социально-политической организации жизни; с другой – допущением и наличием тех «мест», где можно «устраиваться без правительств».[320] Преодолеть это станет возможно лишь тогда, с нашей точки зрения, когда формы организации жизни претерпят коренное изменение и принцип управления будет заменен самоуправлением, когда социальный статус индивида тех или иных структурированных социальных сообществ будет значить намного меньше, чем человеческий. Соответствующие предпосылки уже отчасти сформировались в ряде тех передовых стран, где существуют те или иные модели гражданского общества, имеющие развитые политические системы, где государство выступает хотя и в качестве ведущего, но далеко не единственного политического института.[321]
Неопределенность путей решения главных проблем отношений федерального центра и субъектов Федерации в России стала принципом политической целесообразности. По сообщению С. И. Адамова, председателя Координационного совета, руководителя Главного управления Министерстваюстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, в 2005–2006 гг. был осуществлен анализ контроля за законностью актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Проведена юридическая экспертиза 6168 актов, в том числе в Астраханской области (827), Республике Северная Осетия – Алания (664), Волгоградской области (597), Республике Адыгея (573). Подготовлено 848 отрицательных экспертных заключений. В 2005 г. приведен в соответствие с нормами федерального законодательства 701 нормативный правовой акт субъектов РФ.[322]
Основная нагрузка по приведению в соответствие нормативных правовых актов легла на органы государственной власти Республики Адыгея (88), Карачаево-Черкесской Республики (77), Республики Ингушетия (75), Волгоградской области (81). Тем не менее в Южном федеральном округе по-прежнему оставалось значительное количество актов, которые по результатам экспертизы признаны несоответствующими федеральному законодательству – 204 акта.[323] До сих пор не приведены в соответствие с федеральными законами в Ингушетии 25 законов, Волгоградской области – 20, Карачаево-Черкесии – 17, Астраханской области – 11, Адыгее – 11, Краснодарском крае и Кабардино-Балкарии – 9, Дагестане – 8, Ставропольском крае и Северной Осетии – Алании – 7, Чечне и Калмыкии – 3 закона.
По мнению Е. Ракуля, сложившуюся ситуацию можно квалифицировать как «антирейтинг» федеральному законодательству. Противоречие основополагающих законов регионов (Конституций республик, Устава Ставрополья) Конституции РФ – свидетельство, с одной стороны, наличия нарушений в работе законодательных органов региональных субъектов России[324]; с другой стороны – ориентации регионов главным образом исключительно на принцип политической целесообразности, который вполне может стать фактором политической опасности для Российской Федерации.
Нельзя забывать, что в число важнейших принципов федеративных отношений входят верховенство федеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, и приоритет федеральных законов над законодательством субъектов Федерации. Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, с другой – сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах их компетенции.
Говоря о взаимоотношениях между регионами, необходимо отметить, что в этом вопросе, по нашему мнению, особо сильных противоречий нет: идет претворение в жизнь политического проекта «укрупнение регионов».
Первый опыт слияния регионов датируется декабрем 2003 г, когда в ходе референдума население Пермской области и Коми-Пермяцкого АО высказалось за объединение. «За» проголосовали 84 % жителей Пермской области и 89 % – Коми-Пермяцкого АО. Показательно, что население «поглощаемого» субъекта Российской Федерации отнеслось к объединению даже с большим энтузиазмом, нежели жители региона «принимающего».[325] В итоге 1 июля 2005 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин подписал закон об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого АО и образовании нового субъекта РФ – Пермского края. Закон был принят Государственной Думой РФ 17 июня 2005 г. и одобрен Советом Федерации 22 июня 2005 г.[326] Официально новое территориальное образование начало свое существование с 1 декабря 2005 г.
