Раскрывая содержание интересов личности, обществаи государства, Концепция национальной безопасности РФ 2000 г. определяет приоритетные сферы обеспечения защиты этих интересов: экономическая, внутриполитическая, социальная, международная, информационная, военная, пограничная и экологическая. Обеспечение защиты национальных интересов осуществляется институтами государственной власти во взаимодействии с общественными организациями. И с этим нельзя не согласиться: обеспечение национальной безопасности – это комплекс мер политического, правового, экономического, военного, информационного, социального, экологического и другого характера и это дело как государства, так и самого народа. Усилия государства и граждан объединяются в рамках единой государственной политики обеспечения национальной безопасности, а также с помощью конкретных мер, поддерживаемых обществом и адекватных угрозам.
Однако необходимо отметить, что Концепция является не нормативным, аполитическим документом, отражающим систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз в различных сферах жизнедеятельности. Поэтому, по мнению исследователей, представляются актуальными разработка и принятие закона о национальной безопасности, которым дополнялась бы существующая законодательная основа деятельности по ее обеспечению.[406] О необходимости принятия такого федерального закона говорил еще в 1997 г. в письме Государственной Думе с заключением на принятый палатой в первом чтении законопроект «О статусе Совета Безопасности Российской Федерации» первый Президент РФ Б. Н. Ельцин.[407]
Действительно, требуется закон, содержащий в своих разделах основные понятия, принципы обеспечения национальной безопасности, способы ее правового осуществления, а также возможность участия граждан и их объединений в обеспечении безопасности государства. Документ должен заключать нормы системы обеспечения национальной безопасности, определять ее основные функции, устанавливать полномочия в области обеспечения национальной безопасности Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, статус Совета Безопасности РФ.
Вполне очевидно, что становление России как федеративного, демократического, правового государства влечет за собой коренные преобразования государственного устройства, формирование новых социально-экономических и общественно-политических отношений. А это требует переоценки интересов личности, общества и государства с учетом новых возможностей в представительной демократии и рыночной экономике, участия России в общемировом цивилизационном процессе.
Поэтому сегодня, по нашему мнению, возникла необходимость разработки концептуального документа, в котором были бы отражены долговременные стратегические задачи и приоритеты в осуществлении политики национальной безопасности, определены основные направления деятельности всех структур по обеспечению национальных интересов в XXI в. и граница их компетенции.
Исключительно важное значение для решения проблем приведения конституций, «уставов» и законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством имело конституционно-правовое дезавуирование положений конституций (уставов) субъектов РФ об их суверенитете, поскольку большинство других нарушений Конституции и законов РФ прямо или косвенно опиралось на это ключевое положение. Неправомерность претензий субъектов РФ на суверенитет раскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2000 г.: «Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66, 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным.
Рассматривая проблему национальной безопасности России в условиях полисубъектного управления, отметим, что в этом случае особую актуальность приобретает тема разграничения предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности. В этом случае, по нашему мнению, в качестве базового принципа распределения власти и разграничения предметов ведения и полномочий, а следовательно, децентрализации власти может быть применен принцип субсидиарности. Данный принцип исходит из того, что для решения общих проблем следует опираться на минимальную общность, а единицы высшего порядка включаются только тогда, когда на более низком уровне возникает потребность в социальной и политической поддержке. С такой точки зрения государство оказывается субсидиарным, поскольку опора на собственные силы, помощь семьи и благотворительных организаций обладает приоритетом по отношению к помощи государства, а решение проблем на коммунальном уровне – по отношению к решениям региональным, на уровне субъектов Федерации – национальном.
Классическое определение принципа субсидиарности в современном его значении, по мнению А. С. Автономова, дал римский папа Пий XI в энциклике «Куадрагесимо Анно» (15 мая 1931 г.): «Было бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальный порядок, если забрать у объединений низового уровня функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширной группе, имеющей более высокий ранг».[408]
Первоначально идея субсидиарности вне рамок гражданского права рассматривалась лишь применительно к опыту Европейского союза и имела международно-правовой характер. В. Чиркин отмечает, что впервые официально этот термин был употреблен в заключении Комиссии по Европейскому союзу в 1975 г. Затем, в 1984 г. по предложению Европейского парламента он стал рассматриваться как один из основных принципов системы Европейского сообщества.[409] Далее субсидиарность исследовали, главным образом, в связи с системой взаимоотношений между органами Евросоюза и органами государственной власти входящих в его состав 15 государств. Закрепление принципа субсидиарности в Маастрихтском договоре во многом компенсирует отсутствие прямых указаний о федеративной природе Евросоюза.
В последние годы субсидиарность стала применяться также и для анализа системы внутригосударственных отношений в федеративном государстве. Субсидиарность теперь приобретает более четкий конституционно-правовой характер, обретает статус практически общепринятой или не слишком оспариваемой научной категории, широко используемой различными исследователями для анализа проблем теории государства и права, конституционного права и политологии.
Вместе с тем конституционное закрепление принципа субсидиарности и сейчас продолжает носить скорее международно-правовой характер. Так, включенная в Конституцию ФРГ в 1992 г. новая редакция ст. 23 гласила: «В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном Законе».[410]
В национальных Конституциях, даже новейших, этот принцип по-прежнему не используется для характеристики природы и сущности федеративного государства. Так, в ст. 5 Конституции РФ констатируется, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Принцип субсидиарности здесь прямо не упоминается, но он является производным из всех вышеназванных ключевых принципов федеративного устройства Российской Федерации, поэтому наличие его как бы подразумевается. Ведь именно единство системы государственной власти делает всех ее носителей, независимо от их уровня, одинаково солидарными за эффективность управления.
