Федеративный договор 1992 г. признал принцип федерализма конституционным и распространил его на все российские регионы. Однако в то же время данный документ фактически закрепил асимметричный характер Российской Федерации, разностатусность субъектов Федерации, наделив их различным объемом прав и полномочий. Наиболее яркий пример – признание республик суверенными государствами. Исходя из анализа текста Договора, можно сделать вывод о том, что Российская Федерация состоит из субъектов, являющихся суверенными, и субъектов, суверенными не являющихся. Таким образом, разнотипность регионов подразумевала их политико-правовое неравенство и тем самым нарушение принципа равноправной полисубъектности.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., существенно изменила политико-правовую основу деятельности органов государственной власти. Она установила федеративное устройство, в соответствии с которым составные части государства получили государственно-правовой статус и стали именоваться субъектами Российской Федерации.
Сегодня с полной уверенностью можно констатировать, что в России практически сформирована трехуровневая система законодательства: уровень Российской Федерации; уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный. «Законы субъектов Российской Федерации» – это принципиально новое понятие, которое не знало аналогов и не закреплялось ранее ни в одной из Конституций Российского государства.
Однако это как раз и является краеугольным камнем нынешней федеральной политики в области развития федерализма: с одной стороны, поиск оптимального баланса в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами; с другой – сочетание мирового опыта построения федеративного государства с учетом государственной и национальной специфики России. Это касается всех сфер общественной деятельности: политической, социальной, экономической, оборонной и т. д. Поэтому основным механизмом в сфере регулирования сложных и противоречивых федеративных отношений, а также в сфере поддержания стабильности и безопасности российского государства в условиях реализации принципа политического многообразия является право.
Право – это необходимое средство обеспечения безопасности, вне права невозможно реализовать политический, социально-экономический и духовный потенциалы общества, только с помощью права государство имеет возможность контролировать и обеспечивать свою безопасность. Не случайно во всех документах, посвященных безопасности, например, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, в качестве необходимого условия осуществления намечаемых мероприятий называется разработка системы их правового обеспечения[398].
Как отмечают многие исследователи, и мы с ними полностью солидарны, принятый в 1992 г. Закон РФ «О безопасности»[399] является методической и правовой основой всей теоретической и практической деятельности в сфере национальной безопасности. В нем предпринята попытка сформулировать достаточно развитую нормативно-правовую базу обеспечения как внешней, так и внутренней безопасности страны.
Однако приходится признать, что Закон РФ «О безопасности», как и большинство законов и других правовых актов в этой области, не учитывает особенностей федеративного устройства России. Например, в Законе РФ «О безопасности» и в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (2000 г.)[400] региональные аспекты безопасности вообще не затрагиваются, или трактуются неоднозначно, что дает правоприменителям повод интерпретировать их по своему усмотрению.
Согласно Концепции национальной безопасности органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента РФ и Правительства РФ в области национальной безопасности Российской Федерации, а также федеральных программ, планов и директив, издаваемых Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ в области военной безопасности Российской Федерации; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем национальной безопасности согласно законодательству Российской Федерации; вносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по совершенствованию системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Таким образом, функции региональных органов власти в обеспечении региональной безопасности четко не прописаны.
Согласно ст. 6 Закона «О безопасности» законодательные основы обеспечения безопасности составляют: «Конституция РФ, настоящий закон, законы и другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономных областей и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере».
Но поскольку рамки этой компетенции не были четко обозначены, во многих субъектах Федерации стали приниматься законы и правовые акты в сфере безопасности и обеспечения прав человека, зачастую нарушающие или вступающие в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Например, положения ст. 4, 22, 32, 33, 63, 64 Конституции Республики Башкортостан[401], определяющие права и свободы человека и гражданина и регулирующие меры по защите этих прав и свобод, не обеспечивали равноправие граждан РФ независимо от национальности, места жительства и других обстоятельств. Права и свободы, содержащиеся в указанных нормах, гарантировались не всем гражданам РФ, а только гражданам Республики Башкортостан, что противоречило ст. 19 Конституции РФ. Статьи 21 и 68 Конституции Республики Башкортостан предусматривали возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина законом Республики Башкортостан, а не федеральным законом, как это установлено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
В соответствии с п. 24 ст. 88 и п. 15 ст. 95 Конституции Республики Башкортостан Президент Республики Башкортостан наделялся полномочиями вводить на территории республики или ее отдельных местностей чрезвычайное положение, а Государственное Собрание – правом утверждать соответствующий Указ Президента Республики Башкортостан, что противоречило нормам ст. 56, 88 и 102 Конституции РФ. Раздел о собственной безопасности был также включен в Конституцию Республики Татарстан (Конституция 1992–2001 гг., гл. 5).
По нашему мнению, данные коллизии были возможны вследствие неправильного толкования конституционного понятия «субъект федерации» некоторыми законодателями республик Российской Федерации.
Согласно ст. 66 Конституции РФ статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Статус субъектов Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).
Наиболее существенным и общим нарушением федеральных норм, по мнению И. Н. Барцица, явилось закрепление в подавляющем большинстве конституций республик – субъектов РФ (за исключением Ингушетии и Калмыкии) положения, согласно которому республики являются суверенными государствами. В самой крайней форме это нарушение нашло свое выражение в Конституциях Татарстана, Тывы и Чечни. Конституция Карелии ограничилась закреплением понятия «экономический суверенитет республики» (ч. 1 ст. б).[402]
Тезис о суверенитете республик в составе Российской Федерации противоречит Конституции РФ 1993 г. В ней не содержится положений, которые можно было бы расценить как признание суверенного статуса республик. Напротив, из анализа п. 1 ч. 4 заключительных и переходных положений Конституции РФ, закрепляющих приоритет конституционных положений над положениями Федеративного договора, следует вывод о несуверенном статусе республик. Это было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о конституционности ряда положений Конституции Республики Алтай.[403]
