Тезис о суверенитете республик в составе Российской Федерации противоречит Конституции РФ 1993 г. В ней не содержится положений, которые можно было бы расценить как признание суверенного статуса республик. Напротив, из анализа п. 1 ч. 4 заключительных и переходных положений Конституции РФ, закрепляющих приоритет конституционных положений над положениями Федеративного договора, следует вывод о несуверенном статусе республик. Это было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о конституционности ряда положений Конституции Республики Алтай.[403]
Необходимо отметить, что вопросы безопасности государства, а также введение специальных правовых режимов, направленных на ее обеспечение, находятся в перечне исключительных прерогатив центральной власти. Регулирование режимов военного и чрезвычайного положения относится к ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Решение об их применении принимается федеральными органами государственной власти (Конституция РФ, ст. 87, 88).
Нарушение прерогативы федеральной власти выражалось в закреплении в конституциях субъектов Федерации, прежде всего республик Башкортостан, Тыва, Якутия, в перечне полномочий органов власти и управления субъектов Федерации права на введение чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации. В большинстве конституций, в уставах отдельных субъектов Федерации органам исполнительной власти было дано право вводить чрезвычайное положение на своей территории или в отдельных ее местностях. Подобные процедуры были закреплены Конституциями Адыгеи (ст. 70), Бурятии (ст. 86), Дагестана (ст. 81), Ингушетии (ст. 60), Карелии (ст. 58), Калмыкии (ст. 30 Степного Уложения), Коми (ст. 73), Северной Осетии – Алании (ст. 71), Хакасии (ст. 79). В них предусматривались также полномочия органов законодательной власти субъектов Федерации утверждать акты главы исполнительной власти о введении чрезвычайного положения.
Однако подобные положения конституций субъектов Федерации не соответствуют нормам ст. 56 и 88 Конституции РФ, согласно которым чрезвычайное положение на всей территории страны и в ее отдельных местностях вводит Президент РФ «при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».
Прямым нарушением Конституции РФ являлось и то, что согласно ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутия) президент республики наделялся правом определения порядка образования территориальных воинских формирований, принятия решения о дислокации на своей территории воинских формирований. Конституция Северной Осетии предполагала право органов власти республики на дачу согласия на дислокацию на ее территории федеральных воинских формирований.
Нарушением являлось закрепление за властями Республики Тыва права на объявление военного положения и принятие решений по вопросам войны и мира. Конституция Республики Тыва предусматривала, что принятие решения по вопросам войны и мира осуществляет Верховный Хурал республики по представлению президента республики (п. 11 ст. 63). Вторжением в сферу полномочий федеральных властей следует признать и провозглашение в Основных законах республик Татарстан (ч. 2 ст. 8), Тыва (ч. 2 ст. 3) и Саха (ч. 2 ст. 6) зон, свободных от оружия массового поражения. Все это противоречило Конституции Российской Федерации.
В 1998 г. в Министерстве юстиции РФ прошли экспертизу свыше 8000 актов, выпущенных органами власти субъектов Российской Федерации. Более четверти из них были признаны несоответствующими федеральному законодательству.
Упорядочение практики разделения полномочий началось фактически лишь в начале 2000‑х гг. 6 мая 2000 г. Президент РФ В. В. Путин направил Председателю Государственного Собрания Республики Башкортостан К. Б. Толкачеву письмо-представление о приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами Конституции Республики Башкортостан. В письме подчеркивалась необходимость согласования республиканского и федерального законодательства и был указан целый ряд расхождений: в ст. 1, 5 и в п. 9 ст. 95 Конституции Республики Башкортостан проводилась идея верховенства республиканского законодательства над федеральным, что фактически являлось установлением конфедеративного характера отношений между государством в целом и его субъектами.[404] Такой подход противоречил основам федеративного устройства, в том числе принципу распространения государственного суверенитета РФ на всю ее территорию, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, установленных Конституцией Российской Федерации.
В 2000 г. приведены в соответствие с федеральным законодательством основные законы 62 субъектов РФ, более 1800 других правовых актов. С 1 июля по 31 октября 2000 г. в Приволжском федеральном округе были приведены в соответствие 285 актов (70 % из числа тех, что были признаны несоответствующими Конституции РФ и федеральному законодательству), в Центральном – 119 актов (42 %), в Уральском – 104 акта (29 %), в Дальневосточном – 45 актов (23,7 %) и т. д. В судах находится более 1000 представлений прокуратуры на несоответствующие федеральному законодательству правовые акты субъектов РФ.[405] Дальнейшее развитие федерального законодательного регулирования порядка разграничения предметов ведения и полномочий нашло отражение в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» от 25 мая 2003 г.
Отметим, что устранение упомянутых противоречий, обеспечение единства правового пространства Российского государства – одно из важнейших условий сохранения федеративного устройства России и ее целостности в условиях полисубъектного управления. Однако при этом требуется неотложная юридическая проработка механизмов правового регулирования, содействующего демократизации российского общества, его политической модернизации, подразумевающей, прежде всего, национальную интеграцию (становление и укрепление наряду с региональными, традиционными религиозными, родовыми, этническими, политическими авторитетами единых общенациональных, общероссийских авторитетов).
Следует констатировать, что по данному вопросу Конституция РФ ограничивается положениями о том, что:
а) в ведении РФ находятся: безопасность (п. «м» ч. 1 ст. 71), кадры правоохранительных органов, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон – в совместном ведении РФ и субъектов РФ (п. «б» и «л» ч. 1 ст. 72);
б) правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (п. «д», «е» ст. 14).
Анализируя эти конституционные положения, следует сразу же указать на определенные неточности и противоречия, оказывающие влияние на проведение правовых и организационных мер в сфере обеспечения национальной безопасности спецслужбами. Так, к федеральному ведению отнесены вопросы безопасности, но Правительство РФ должно принимать меры по обеспечению государственной безопасности. Далее, если обеспечение государственной безопасности – исключительное право Российской Федерации, то как кадры всех правоохранительных органов могут находиться в совместном ведении РФ и субъектов РФ?
Налицо недостаточная разработанность правовых принципов в сфере разграничения предметов ведения между Центром и субъектами Российской Федерации и подмене коллективной безопасности региональной.
Так, во втором разделе Концепции национальной безопасности РФ 2000 г. национальные интересы России определены как совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства, которые носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства.
Раскрывая содержание интересов личности, обществаи государства, Концепция национальной безопасности РФ 2000 г. определяет приоритетные сферы обеспечения защиты этих интересов: экономическая, внутриполитическая, социальная, международная, информационная, военная, пограничная и экологическая. Обеспечение защиты национальных интересов осуществляется институтами государственной власти во взаимодействии с общественными организациями. И с этим нельзя не согласиться: обеспечение национальной безопасности – это комплекс мер политического, правового, экономического, военного, информационного, социального, экологического и другого характера и это дело как государства, так и самого народа. Усилия государства и граждан объединяются в рамках единой государственной политики обеспечения национальной безопасности, а также с помощью конкретных мер, поддерживаемых обществом и адекватных угрозам.
