Характерно, что из пяти названных выше виднейших канадских аналитиков-конституционалистов два – Ф. Скотт и Д. Смайли – являлись по специальности политологами. Эта изначально очень заметная политологическая составляющая в изучении канадской модели федерализма в наши дни продолжает укрепляться,[77] что в значительной степени облегчает канадской науке проведение плодотворных междисциплинарных, комплексных исследований в данной области (юристы-конституционалисты – политологи – юристы-административисты).[78] К сказанному следует прибавить, что по частоте цитирования в научной литературе ведущими исследователями канадской федеративной модели на сегодняшний день стали именно политологи, среди которых необходимо выделить А. Кэрнза, К. Мак-Робертса, Ф. Мортона, Дж. Мэллори, Г. Стивенсона, Р. Уайтекера, К. Фурнье, Б. Ходжинса.[79]
Таким образом, специалисты в области конституционной юриспруденции, несмотря на их многочисленность (Д. Битти, Г. Гибсон, И. Грин, Л. Дэвис, Г. Ла Форест, П. Монахан, Дж. Слоттери, К. Суинтон, А. Тардиф, М. Тирни, М. Требилкок, М. Тушнет, А. Хеард, П. Хогг, М. Чендлер и др.) никогда не являлись монополистами в исследовании проблематики канадской модели федерализма, а в настоящее время они еще и стали утрачивать некогда принадлежавшее им лидирующее положение в данной области.
Среди политологов, занимающихся проблемами канадской модели федерализма, в настоящее время выделились направления «алармистов» и «оптимистов». Первые – Р. Кук, А. Кэрнз, Дж. Мэллори, П. Рассел, Г. Стивенсон, Г. Уильямс, Г. Форбс – видят в прошлом и современном развитии канадской федерации в первую очередь и преимущественно череду конституционно-правовых коллизий и политических кризисов, плодом которых, вероятно, в скором времени станет прекращение существования государства в его нынешнем виде. По утверждению, например, С. Стивенсона, сформулированному им в фундаментальной, неоднократно переиздававшейся монографии «Несбывшийся союз. Канадский федерализм и национальное единство», федеративное государство в условиях Канады «так и не смогло воплотиться в жизнь». В их пессимизме нетрудно проследить влияние подхода Ю. Форси.[80] Ко второму направлению относятся политологи (Р. Кеппел-Джонс, Р. Кнопф, Д. Милн, Ф. Мортон, М. Оливер, Р. Уайтекер, К. Фурнье и др.), которые в концептуальных построениях следуют за Д. Смайли и П. Трюдо. «Оптимисты» обращают преимущественное внимание не на частоту и болезненность конституционно-правовых коллизий, а на выходы из коллизий и на позитивные результаты их преодоления. Они смотрят на будущее канадской федерации в целом положительно, оставаясь уверенными, что она располагает политико-правовыми и прочими ресурсами, требующимися для сохранения ее основных конституционных параметров, к которым «оптимисты» относят прежде всего принципы правового демократического государства и его территориальную целостность.
К сильным сторонам вклада, внесенного канадской конституционно-правовой и политической наукой в исследование созданной в исследуемой стране модели федерализма, приходится отнести: гибкое сочетание нормативистской и институциональной методологии познания; широкое применение сравнительного и межстрановедческого анализа; стремление большинства исследователей к раскрытию как статики, так и динамики предмета изучения; использование количественных методов исследования обильного правового материала, поставляемого практикой.
Среди слабых сторон созданной канадскими аналитиками и практиками теории федерализма приходится отметить тот факт, что ей, как говорилось выше, ощутимо недостает цельности и законченности. Канадские специалисты, работающие в сфере конституционной юриспруденции и политологии, не придают большого значения созданной исследователями в других странах системе признаков федеративных государств, их классификации в зависимости от наличия или отсутствия договорных начал в строении федерации, степени централизации управления федерацией и т. д.[81] Большинство из них предпочитают узко прагматически исследовать статус и набор полномочий государственных институтов канадской федерации, роль институтов центра и провинций в защите прав граждан, в регулировании экономических процессов, во внешней политике и т. д. безотносительно к обобщенным философско-теоретическим построениям, в том числе к многочисленным типологическим схемам деления федеративных государств.[82]
Огромному большинству канадских исследователей федерализма ранее было принято ставить в вину игнорирование значимости национального вопроса (Д. Битти, М. Требилкок), прямое отрицание двунационального характера канадской федерации (Ф. Скотт, Ю. Форси, Х. Торберн, П. Хогг), ее рассмотрение в качестве территориальной федерации и, наконец, отрицание права народов на самоопределение (Д. Смайли, П. Э. Трюдо).[83] Последнее право чаще всего канадские теоретики и практики традиционно и не без оснований приравнивают к национализму и национал-сепаратизму.
Показательно, что все без исключения названные категории вызывают у канадских конституционалистов справедливое отторжение. Они резонно напоминают, что повышенное внимание институтов публичной власти любого уровня к этнонациональному фактору развития не может породить конструктивных результатов. Принадлежность индивида к любой этнической группе должна оставаться его частным делом и во всяком случае не должна порождать правовых последствий. «Национализм принес человечеству два столетия войн и революций, но он не урегулировал ни одной проблемы».[84] «Я настроен против всякого национализма и самоопределения – франкоканадского, ирландского и любого другого… Нам, канадцам, надлежит покончить со всеми теориями нации и национального самоопределения и вместо этого превратить нашу федерацию в подлинно плюралистическое и многоэтническое общество»,[85] – подчеркивал, в частности, упоминавшийся выше П. Э. Трюдо. Отличавшийся широким кругозором, он осмыслил уроки произошедшего на глазах его поколения крушения Британской и Французской колониальных империй.[86] Судьба СССР также наводит на мысль о правоте Трюдо.
Как мы видим, регулирование этнонационального вопроса увязывается канадской конституционной доктриной и практиками федерализма исключительно с упрочением институтов политической и экономической демократии, но не с преобразованием канадской федерации из территориальной в национально-территориальную. Эта сторона доктрины, считавшаяся ранее ее капитальным недостатком, ныне нередко воспринимается как достоинство.
Данное качество канадской теории федерализма образует контраст с до сих пор преобладающим в науке конституционного права стран семьи континентально-европейского, а также смешанного права перманентной настроенностью на позитивное восприятие проблемы прав национальностей и этнических групп. Исключение из данного правила составляет, пожалуй, только недавно опубликованная работа начинающего юриста-конституционалиста М. Тирни из университета Западного Онтарио «Конституционное право и национальный плюрализм». Она в значительной степени посвящена попыткам глубже осмыслить наблюдающуюся в 1990–2000-х годах эволюцию подхода федерального центра к национально-этническим требованиям франкоязычного Квебека и к запросам англоязычного аборигенного населения северо-западных федеральных территорий, административная автономия которых в последнее время заметно расширена, но которые тем не менее пока не наделены статусом членов канадской федерации.[87]
Глава 2
Особенности конституционного механизма распределения и перераспределения полномочий по вертикали
2.1
Основы конституционного распределения компетенции между федерацией и субъектами по акту о Британской Северной Америке
Возникновение канадского федеративного государства обычно датируют второй половиной XIX столетия.[88] Ранее составные части современного Канадского государства были владениями британской короны, подчиненными Министерству колоний и через него парламенту Соединенного Королевства. Статус многочисленных североамериканских колоний Великобритании не был при этом унифицирован. Две крупнейшие колонии – Онтарио и Квебек[89] – по принятому парламентом метрополии статуту (Акту об объединении 1840 г. – Unity Act)[90] являлись равноправными частями объединенной самоуправляемой провинции Канады («колониальной Канады», как ее нередко именуют исследователи). Правительство объединенной провинции несло ответственность перед выборным органом власти – законодательной ассамблеей, а не перед назначаемым и смещаемым короной генерал-губернатором. Четыре периферийные колонии – Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд и Остров Принца Эдуарда – обладали статусом отдельных составных частей Британской империи. Частями провинции Канады они не являлись, хотя и граничили с нею. Еще одна колония – расположенная на Тихоокеанском побережье Британская Колумбия не имела с объединенной провинцией общей границы, так как была отделена от нее тремя тысячами километров владений купеческой корпорации – Компании Гудзонова залива, владевшей землями на основании королевской Хартии.
