Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

Индивидуальный исследовательский проект № 10–01–0098 «Эволюция канадского федерализма» выполнен при поддержке программы Научного фонда НИУ ВШЭ

Рецензент:

доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Российского университета дружбы народов Г. И. Муромцев

© Данилов С. Ю., 2012

© Оформление. Издательский дом Высшей школы экономики, 2012

Идеи федерализма прочно занимают видное место в разнообразных гуманитарных науках – конституционном праве, философии, политологии, истории. Что касается практики функционирования федеративных государств, то она давно стала неотъемлемой составной частью конституционного и политического развития человечества.

Считается, что в качестве формы государственного устройства федерализм по сравнению с унитаризмом не так прочен и устойчив. Действительно, немало федеративных государств на наших глазах перестали существовать. Таковы судьбы Советского Союза, Чехословакии, Югославии, Объединенной Арабской Республики. Другие государства предпочли вовремя сменить федеративное государственное устройство на унитарное. Таких государств особенно много в Азии и Африке – это, в частности, Индонезия, Камерун, Кения, Ливия, Мали, Сенегал, Сирия… Такого рода примеры есть и на Европейском континенте (Нидерланды). В глобальном масштабе федерации всегда были и остаются в численном меньшинстве. Однако они охватывают свыше четверти земной суши и не менее трети населения Земли. А в «восьмерке» ведущих государств международного сообщества на федерации приходится добрая половина членов.

На рубеже прошлого и нынешнего столетий федеративными государствами стали Бельгийское Королевство и Итальянская Республика в Европе, Ирак – в Азии. К федеративному устройству движутся такие традиционно унитарные государства, как Великобритания и Испания. Проекты федерализации обсуждаются во Франции, Турции, на Кипре. В международном масштабе действует Всемирная лига федералистов. Ее активисты уверяют, что федерализм способствует демократизации государственного управления, так как приближает часть его институтов к народу. Отсюда и выражение «демократический федерализм». На нескольких языках выходят специальные журналы по вопросам федерализма. Иногда можно услышать даже, что федерализм – это будущее всего человечества и что когда-нибудь будут образованы межгалактические федерации.

Среди современных федеративных государств мы видим гигантов международного сообщества: Австралию, Бразилию, Германию, Индию, Соединенные Штаты Америки. К ним принадлежит и Канада – одно из старейших, самых уважаемых и наиболее изучаемых федеративных государств.

Многое привлекает нас в канадском федерализме, иногда называемом классическим. Прежде всего – его исключительно прочные правовые и демократические составляющие, которые помогают ему гибко и пластично вписываться в контекст эпохи. Привлекают также умение беречь человеческий капитал и способность обновляться без государственных переворотов и революций, без единой гражданской войны; умение отсекать и обезвреживать политических авантюристов и способность создавать продуктивное сельское хозяйство, новейшую индустрию, отличный транспорт и цивилизованные города в суровых природных условиях, которые так напоминают российские. Кроме того, канадский федерализм интересен способностью сочетать открытость всему миру с ограничением аппетитов магнатов транснационального капитала. И наконец, достойно изучения и подражания управленческое искусство государственных руководителей Канады, которые по части уважения к закону, социальной справедливости и экономической компетентности способны дать сто очков вперед лидерам очень многих держав.

Пусть у нашей страны никогда не будет нужды раболепно, механически пересаживать на почву России чужой опыт – конституционный, политический, бытовой или любой другой, но изучение чужого опыта всегда приносит пользу. Оно раздвигает кругозор, избавляет от стереотипов и самодовольства и самое главное дает возможность, образно говоря, не наступать на грабли, на которые раньше нас наступили другие. Воспользуемся ли мы такой возможностью – зависит от нас.

Настоящая книга повествует о пути, проделанном канадской моделью федерализма. Конечно, путь этот не настолько тернист, как путь нашей страны. Но, заметим, и легким он никогда не был. Он изобиловал тем, что принято называть препятствиями, или «объективными трудностями». Длительная зависимость от заокеанской метрополии, межэтнические и межрелигиозные трения, рано сложившиеся региональные эгоизмы, не познавшие пресса однопартийной диктатуры, нехватка человеческого и денежного капитала, наплыв разноязыких иммигрантов, которых нужно адаптировать, вылазки сепаратистов и террористов, слабость военно-оборонного потенциала, небезопасное соседство с «супердержавой» – Соединенными Штатами Америки… И это еще не весь перечень трудностей, постоянно решаемых канадской федерацией. Ведь не секрет, что управлять территориально протяженной страной, не заменяя конституционную законность и постулаты демократии словами «необходимо», «целесообразно» или «вынужденная мера», нечеловечески трудно.

После очень беглого перечисления достаточно внушительных «объективных трудностей» развития страны трудно поверить, что Канада за полтора столетия не утратила ни клочка территории, что средний канадец живет лучше, чем 92 % населения земного шара, и что по уровню насильственных преступлений на душу населения канадская федерация идет на одном из последних мест в мире. И тем не менее это так.

Литературу, посвященную Канаде, иногда называют «канадианой». «Канадиана» на русском языке долгое время не была обширной. Нас гораздо больше привлекали державы, которые было принято именовать великими. Канада к их числу не относилась. Правда, страну изучали журналисты, экономисты, политологи, историки,[1] географы, однако они не придавали большого значения конституционно-правовой тематике, чрезвычайно важной в плане понимания государственного бытия Канады.

Отрадно, что за последние 10–20 лет наша литература пополнилась специальными исследованиями канадского федерализма. Отметим в этой связи работы И. М. Денеки и Т. Н. Тимашовой, написанные на основе диссертаций на соискание степени кандидатов юридических наук.[2] Однако эти работы по качеству весьма неровны. Достижения авторов в анализе федеративных институтов соседствуют с очевидными упущениями и недочетами: недостаточным осмыслением многообразного «моря фактов», увлечением пересказом норм писаного права, недооценкой роли правовых конвенциональных норм, голословными заявлениями. Мало внимания уделяется переплетению права, политики и экономики, которые обладают спецификой, но в то же время не отделены друг от друга китайской стеной. Не лишне напомнить, что для познания страны необходим не один десяток лет и понимание не только ее государственного механизма, но и социума…

Если книга поможет читателям постичь на примере одной, зато очень интересной страны – Канады, принципы и пружины действия демократического федерализма с его достоинствами и недостатками, автор будет считать свою задачу выполненной.[3]

В настоящее время наука конституционного права и политическая наука предлагают целый ряд определений федерализма. Чаще всего юристы-конституционалисты и специалисты в области политических наук определяют федерализм как форму и принцип государственного устройства, которые позволяют обеспечить единство государственной власти в условиях существования административно-территориальной организации на нескольких уровнях. Иногда федерализм рассматривается также в качестве «процесса улаживания отношений» между центром и составными частями государства. Все споры, возникающие внутри федерации между центром и членами (субъектами) и между самими субъектами, решаются с помощью механизмов, заранее устанавливаемых федерацией. Обычно в исследовательской литературе также фиксируется, что федерализм определяет разделение государственной власти по вертикали между административно-территориальными образованиями в рамках единого государства и что граждане федерации подчиняются одновременно правовым актам двух уровней государственной власти. Основы федерализма определяются теми конституционными нормами, которые регулируют: 1) способы и формы образования и функционирования институтов федеративного государства, 2) отличительные свойства системы разделения ветвей государственной власти и 3) разграничения сфер ответственности по вертикали.[4] С такими оценками трудно не согласиться.