Обязанность ведения учета обязательств заемщиков по договорам бюджетного кредитования представляет собой элемент компетенции соответствующих органов государственной власти (местного самоуправления) в области бюджетной деятельности. Данная обязанность установлена непосредственно законом. Это свидетельствует о том, что она носит финансово-организационный характер.
Кроме того, в соответствии с Бюджетным кодексом органы государственной власти и местного самоуправления, обладающие соответствующими полномочиями, осуществляют проверку финансового состояния заемщиков, гарантов, поручителей, достаточности суммы предоставленного обеспечения.
Указанные проверки производятся в рамках отношений, которые являются финансово-правовыми (точнее, финансово-контрольными отношениями). Субъектами этих отношений являются государственный (муниципальный) орган финансового контроля, с одной стороны, выступающий в качестве субъекта контроля, и объект контроля, которым могут быть такие лица, как заемщик, а также гарант и поручитель, обеспечивающие возврат кредита, с другой стороны.
4. Применение мер финансово-правовой ответственности за нарушение заемщиком сроков возврата кредита
Бюджетный кодекс устанавливает, что невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет изъятие в бесспорном порядке суммы кредита, процентов за пользование этими средствами, а также взыскание пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки. Кроме того, этот невозврат влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет (ст. 290 БК).
Данные меры принимают руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями).
Указанные меры не являются установлением договора бюджетного кредита, т. е. не носят гражданско-правовой характер. Не относятся они и к числу административно-правовых мер (к числу такой меры будет относиться штраф за указанные нарушения, предусмотренный Кодексом об административных правонарушениях). Следовательно, они носят характер мер финансово-правовой ответственности, и их применение осуществляется в рамках отношений, являющихся финансово-правовыми.
Обобщая сказанное по поводу публичного кредита в целом, можно сделать следующие выводы.
1. Отношения публичного кредита (т. е. отношения публичного заимствования и отношения публичного кредитования) подразделяются на:
а) имущественные (материальные) отношения публичного кредита, которые опосредуют экономическое кредитное отношение;
б) неимущественные (организационные) отношения публичного кредита, которые опосредуют отношения, возникающие в процессе организации и планирования публичного кредита и осуществления финансового контроля за целевым использованием средств кредита и обеспеченностью его возврата.
2. Как правовой институт публичный кредит представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих кредитные отношения, а также связанные с ними организационные отношения, возникающие в процессе формирования и распределения бюджетов.
Этот институт является комплексным правовым институтом, который включает в себя нормы гражданского, международного, административного и финансового права.
Нормы гражданского и международного права регулируют осуществление публичного кредита. Нормы административного и финансового права регулируют организацию публичного кредита. Следует подчеркнуть, что правовое лицо публичного кредита определяют нормы гражданского и международного права. Нормы финансового права в осуществлении публичного кредита играют вспомогательную роль.
В силу этого как правовое образование публичный кредит является комплексным институтом, включая нормы гражданского, международного, административного права. Поэтому институтом исключительно финансового права он быть не может.
Как финансово-правовой институт публичный кредит представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и планирования публичного кредита.
3. Традиционно считается, что правовое регулирование публичного кредита представляет собой самостоятельный институт финансового права.
Однако, во-первых, будучи комплексным, данный правовой институт не может быть принадлежностью только финансового права. Во-вторых, публичный кредит используется как метод формирования и распределения такого фонда денежных средств, как бюджет. Так, при размещении публичных займов реализуется такой метод бюджетной деятельности, как формирование соответствующего бюджета, при предоставлении бюджетных кредитов – распределение бюджета. В силу этого публичный кредит является институтом бюджетного права, рассматриваемого в его широком значении, т. е. как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования бюджетов. Это означает, что отношения публичного кредита представляют собой разновидность бюджетных отношений.
Кстати, отношения, возникающие в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, Бюджетный кодекс относит к числу бюджетных правоотношений (п. 1 ст. 1 БК).
Как финансово-правовой институт публичный кредит, охватывая собой отношения по организации и планированию публичного кредита, является частью такого раздела финансового права, как бюджетное право (в его узком, финансово-правовом, значении).
Понятие, предмет, система и методы финансового права
К вопросу о предмете и понятии советского финансового права[387]
Общепризнано, что предметом советского финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Под ней понимается процесс собирания (аккумуляции, мобилизации), распределения и использования денежных средств, с помощью которых обеспечивается практическое осуществление задач и функций Советского государства. Отсюда финансовое право определяется как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции, распределения и использования Советским государством денежных средств.[388]
Данное определение является традиционным и никем не оспаривается.[389] Но посмотрим, так ли уж оно совершенно.
Если следовать этому определению, то между финансовыми правоотношениями и общественными отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства, стоит знак равенства – круг отношений финансового права есть круг отношений финансовой деятельности государства. Иначе говоря, все урегулированные правом отношения, возникающие в ходе осуществления государством своей финансовой деятельности, являются финансово-правовыми.
Но очень скоро выясняется, что это далеко не так. Сфера действия финансового права, пишет С. Д. Цыпкин, – только финансовая деятельность Советского государства. Правда, в процессе ее осуществления могут возникнуть и действительно возникают отношения, регулируемые другими отраслями права (например, гражданским).[390] Какие же это отношения, которые хотя и возникают в процессе финансовой деятельности государства, но финансовым правом не регулируются? Согласно существующим теоретическим воззрениям, это, во-первых, отношения, которые носят договорный характер. Их исключение из состава финансово-правовых мотивируется тем, что финансовое право традиционно признается отраслью, использующей лишь односторонне-властный (административный) метод правового регулирования.
Во-вторых, финансовыми не являются отношения, которые связаны с таким элементом финансовой деятельности (в существующем ее понимании), как использование денежных фондов (главным образом, на уровне предприятий). К их числу относятся, например, отношения, связанные с использованием фонда заработной платы в форме оплаты труда рабочих и служащих, которые регулируются нормами трудового права.
Таким образом, получается, что финансовое право регулирует не все общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, а лишь какую-то их часть. Однако рассматриваемое определение этого не учитывает. Следовательно, оно является неточным в том смысле, что неправильно (очень широко) очерчивает предмет финансового права. Казалось бы, проблему можно решить, изменив формулировку определения путем введения в него соответствующих ограничений. Но не будем торопиться с предложениями. Возможно, мы имеем дело с чрезмерно широким пониманием финансовой деятельности государства, в результате чего она охватывает отношения, которые к ней на самом деле и не относятся. Поэтому они и не могут явиться предметом финансового права. В связи с этим вспомним, что в свое время под финансовой деятельностью Советского государства понимались действия по аккумуляции и распределению денежных фондов, т. е. входящий в сегодняшнюю формулировку третий элемент – их использование – отсутствовал.[391] Это делало понятия «финансовые правоотношения» и «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности», почти тождественными.
