Безусловно, ни в одиночку, ни в сотрудничестве с Европой Соединенные Штаты не были в состоянии восстановить справедливость повсюду в мире или даже только там, где хуже всего, применяя вооруженную силу, – как многие из натовских руководителей утверждали в бурные времена после Косово. Да и руководители натовской коалиции не применяют на деле свои благородные декларации даже в отдаленной степени в их универсальной манере. В пределах нескольких месяцев после своего объявления новой этики внешней политики они впали в смущенное молчание, когда Россия применила жесткие меры в Чечне, которые в структурном плане были почти идентичны сербским действиям в Косово. Как в Косово, так и в Чечне, правящая страна пыталась удерживать свою провинцию, имеющую иной этнический состав и религиозные убеждения методами военного давления против своих подданных. Действия России в Чечне были, пожалуй, более длительными и в больших масштабах, чем действия Сербии в Косово, и привели даже к большим потерям человеческих жизней.
Столкнувшись с таким вызовом, большинство из тех, кто объявил Косовскую операцию универсальным прецедентом, замолкли или предприняли сугубо формальные меры, предназначенные больше всего для того, чтобы успокоить свои внутренние группы давления. Жалко отступив, они искали утешения в смене вывески над жертвами. Таким образом, «борцы за свободу» в Косово стали «повстанцами» и «боевиками» Чечни – как в официальных документах, так и в средствах массовой информации.
Такого же рода отклонение от объявленных целей новой внешней политики наблюдалось и в Африке. Перед лицом даже более распространенных убийств и ужасных зверств в Сьерра-Леоне участники Косовской операции объявили о своем отказе от участия там в военных действиях – даже несмотря на то, что минимальные вооруженные силы (по косовским меркам) могли бы быстро положить конец кровопролитию. Не предполагалось осуществить вмешательство и в Судане или на Кавказе, где снова масштабы жертв в общей сложности превысили число жертв в Косово.
При ближайшем рассмотрении становится очевидным, что общий принцип новой этической внешней политики не применим к основным странам, к союзникам основных стран или к тем странам, в которых сильная внутренняя клиентура имеет влияние на более крупные демократические государства. До сих пор он применялся только к малым, бывшим странам-изгоям на окраине Европы и к Индонезии в разгар ее внутренних беспорядков и неспособности противостоять любым внешнеполитическим рискам.
Тот факт, что существуют пределы применения принципа внешней политики, разумеется, не принижает его значимости в тех или иных конкретных случаях. Он, однако, требует, чтобы Америка понимала взаимоотношения между моральным принципом и повседневной внешней политикой. Моральные принципы имеют всеобщий универсальный характер и вечны. Внешняя политика связана разными обстоятельствами. Она, как отмечал в свое время Бисмарк, есть «искусство возможного», «наука об относительном». Когда моральные принципы применяются безотносительно исторических условий, результатом обычно становится скорее увеличение страданий, чем какое-то улучшение. И если им следуют с учетом внутренних или международных условий, желаемое ограничивается концепцией национального интереса, так часто критикуемого вильсоновцами.
В силу этого пределы гуманитарного (или иного) вмешательства ограничиваются готовностью платить неизбежную цену, как людскими потерями, так и финансовыми жертвами. Доктрина вмешательства, универсального или иного, может отстаиваться только тогда, когда общественность убеждена в том, что поставленные на кон интересы оправдывают все издержки. Именно это отсутствовало практически во всех примерах универсального гуманитарного вмешательства 1990-х годов, начиная с Сомали и кончая Косово. Американские войска были выведены из Сомали, как только там случились потери. И с самого начала Косовской кампании руководители НАТО (премьер-министр Тони Блэр был единственным почетным исключением) объявляли, что сухопутная война не планируется, – другими словами, что не будет риска каких-то потерь, – это заставило Слободана Милошевича испытать на прочность длительными бомбардировками свое пребывание у власти. Страх потерь заставил даже вести кампанию бомбардировок с высот, которые, как представлялось, выходят за пределы досягаемости сербских зенитных батарей, – четыре с половиной тысячи метров или выше, – а это может означать, что в Косово, по крайней мере, западные демократии ограничивают свои риски в отношении поддержания морали конкретной высотой.
Третье предположение заключается в том, что для того, чтобы стать организационным принципом международного порядка, концепция должна получить какую-то общую поддержку и восприятие в мировом сообществе. Это происходит потому, что, почти по определению, международный порядок широко принят в мире. Если этого нет, принцип будет оставаться основной органической концепцией, но сделано это будет путем навязывания. Такое случалось раньше: некоторые из универсальных религий изначально распространялись путем военных завоеваний и стали символами веры только позднее. И это было так же применительно к некоторым политическим итогам, включая американскую гражданскую войну.
Различные военные гуманитарные интервенции, осуществлявшиеся Соединенными Штатами в 1990-е годы, получали международную поддержку разной степени. Операция в Сомали базировалась на единогласной резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций и была начата по прямой просьбе Генерального секретаря ООН. В силу этого она не вызывала принципиального вопроса о том, может ли военное решение быть навязано в одностороннем порядке или группой стран без международной санкции. Консенсус испарился, как только эта миссия превратилась из миротворческой в миссию по поддержанию мира, перешла от контроля над тем, что стороны приняли, к навязыванию результатов на одну или более сторон конфликта при помощи силы.
Гуманитарное вмешательство на Гаити было предпринято как воплощение новой политики, знаменующей демонстрацию приверженности Америки принципу многосторонности. Таким образом, администрация Клинтона убедила Организацию Объединенных Наций уполномочить их на применение силы для восстановления гражданского правительства и через две недели, 19 сентября 1994 года, отправила американские войска как часть вооруженных сил ООН, составленных в том числе и из представителей другого полушария.
Эта многосторонняя интервенция произвела странный эффект – во всяком случае с юридической точки зрения – пересмотра исторической политики Америки в отношении Западного полушария. Со времени объявления доктрины Монро до Межамериканского договора о взаимной помощи («Пакта Рио») 1947 года, установившего систему коллективной безопасности для Западного полушария, и по сию пору, на протяжении нескольких десятилетий каждая американская администрация настаивала на том, что проблемы этого полушария должны регулироваться странами обеих Америк или в крайнем случае только Соединенными Штатами в одностороннем порядке. В том же, что касается Гаити, администрация Клинтона отошла от использования института, специально предназначенного для этой цели, – Организации американских государств, – точно так же и от применения силы в одностороннем порядке, потому что другие страны этого полушария не одобрили бы военную интервенцию, хотя были готовы поддержать дипломатические и экономические меры.
Поскольку Сомали находится на периферии даже толкования понятия безопасности в довольно широком плане для подавляющего большинства стран, а Гаити находилась в сфере традиционных американских озабоченностей, ни один из этих примеров в итоге не стал поводом для выводов относительно применимости новых принципов гуманитарного вторжения. Ситуация, однако, совершенно отличалась как от Боснии, так и от Косово. Последние вызвали озабоченность в Европе; кризисы произошли на континенте, где память о нацистском холокосте была все еще жива, а они вылезли наружу из-за раскола страны, которая во время холодной войны находилась под негласным покровительством НАТО. Раздраженная реакция стран Североатлантического альянса на зверства балканской войны была неизбежна.
Но и эти два случая отличаются друг от друга по существу. В Боснии речь шла о гражданской войне в стране, которая была официально признана Организацией Объединенных Наций после развала Югославии. В результате конфликта имели место невыносимые зверства, большая часть которых изначально была совершена сербами, но еще до окончания конфликта хорваты – технически находясь на стороне НАТО и сил ООН – принимали сами участие в массовых этнических чистках, организованных своими силами. Мусульмане не отставали по традиционным меркам балканских стандартов жестокости. Военная фаза гуманитарной интервенции НАТО в Боснии, имевшая место фактически по просьбе признанного боснийского правительства и под эгидой Организации Объединенных Наций, не выдвинула новых принципиальных вопросов и не установила новых прецедентов. Существует уровень жестокости и зверств, так противоречащих американской и демократической совести, что он мог преодолеть соображения национальной безопасности. Трудности, если говорить о Боснии, возникли не из-за вмешательства, а из-за последовавшего политического урегулирования, которое я проанализирую ниже.
