Участие специалиста на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении возможно и при других обстоятельствах. Так, при составлении протокола об административном правонарушении по определенным категориям дел не исключено привлечение специалиста по фото- и видеосъемке (для фиксации, например, обстановки либо следов совершенного правонарушения). Фотоснимки или видеозапись могут служить наглядным дополнением к протоколу, усиливают его доказательное значение. К сожалению, лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, редко используют помощь специалиста и технические средства. Это, естественно, не способствует вынесению объективных постановлений. Предписание о возможности и целесообразности использования научно-технических средств и привлечении в связи с этим специалиста должно найти отражение в методических рекомендациях для лиц, уполномоченных составлять протоколы о правонарушениях.
Глава 3. Характеристика отдельных административно-процессуальных производств
3.1. Производство по отработке и принятию нормативных актов управления
Под нормативными актами управления понимаются акты нормативно-правового характера, которыми устанавливаются соответствующие правила должного либо возможного поведения в сфере государственного управления, рассчитанные на неоднократное применение и носящие типовой, модельный характер.
В зависимости от субъектов издания нормативных актов управления выделяются:
– указы и распоряжения Президента Украины;
– постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины;
– приказы и инструкции министров;
– приказы, постановления, инструкции, правила и положения, издаваемые ведомствами;
– решения местных государственных администраций;
– нормативные акты (положения, правила), издаваемые руководителями государственных предприятий и учреждений.
Представляя собой важнейший источник административного и административно-процессуального права, нормативные акты управления характеризуются следующими чертами.
Прежде всего в них получают свою детализацию и конкретизацию положения законодательных актов, прямо или косвенно относящихся к сфере административно-правового регулирования. Так, например, Правила дорожного движения в соответствии с Законом Украины «О дорожном движении» устанавливают единый порядок дорожного движения на всей территории Украины и, в свою очередь, служат базой для иных нормативных актов, касающихся особенностей дорожного движения.
Наряду с этим, нормативные акты управления могут определять типовые правила поведения в сфере государственного управления. В частности, МВД Украины были утверждены Типовые рекомендации, касающиеся улучшения взаимоотношений милиции с участниками дорожного движения и собственниками транспортных средств[81], направленные на укрепление законности в деятельности органов внутренних дел, обеспечение прав и законных интересов граждан, усиление влияния на состояние дисциплины среди участников дорожного движения.
Кроме того, нормативными актами управления регламентируются и уточняются порядок и особенности взаимодействия между участниками управленческих отношений, уточняется их организационно-правовой статус, а сами участники нередко наделяются специальными правами, необходимыми для осуществления тех или иных функций управления, на них также могут возлагаться и специальные обязанности, обусловленные спецификой такого рода отношений. Примером этого положения может служить Наставление по дорожно-патрульной службе Государственной автомобильной инспекции МВД Украины [82].
Нельзя не отметить важнейшее значение нормативных актов управления для надлежащего регулирования многообразной административно-процессуальной деятельности, осуществляемой исполнительными органами государства. По существу, такого рода актами в значительной степени отлаживается ход этой деятельности, уточняется ее направленность, шлифуется механизм взаимоотношений государства и личности, программируется четкое осуществление различных административных производств.
С учетом факторов, характеризующих место и роль нормативных актов управления в системе средств административно-правового регулирования, можно оценивать и место производства по отработке и принятию нормативных актов управления в общей структуре административного процесса. В значительной степени этим определяется та ключевая роль, которую играет указанное производство в ходе осуществления всей административно-процессуальной деятельности. Не вызывает сомнения, что влияние четко отработанной процедуры на формирование содержания нормативного акта управления огромно. Сама по себе процедура выступает в качестве организующего начала подготовки и принятия такого рода акта, служит важной гарантией его соответствия требованиям законодательства.
Особое звучание нормотворческая процедура актов управления приобретает в аспекте охраны и защиты прав человека и гражданина. Это обусловлено тем обстоятельством, что нормативными актами управления в значительной степени формируется механизм взаимоотношений государства и гражданина. С другой стороны, в случае ненадлежащего регулирования тех или иных аспектов такого рода взаимоотношений, коррекция нормативных актов управления в значительной степени затруднена по сравнению с коррекцией актов управления, носящих индивидуальный характер. Вот почему качественный уровень разработки и принятия нормативных актов управления должен отвечать самым высоким требованиям, обеспечивать приоритет прав и свобод граждан над интересами ведомственного характера.
Как и любому из административных производств, производству по отработке и принятию нормативных актов управления присуща определенная стадийность. Можно выделить следующие стадии указанного производства:
1) установление целесообразности и необходимости принятия акта и подготовка его проекта;
2) внесение проекта акта на рассмотрение соответствующего органа;
3) обсуждение и отработка проекта нормативного акта управления;
4) принятие и регистрация нормативного акта управления;
5) его опубликование.
Временный регламент Кабинета Министров Украины[83] весьма детально определяет порядок подготовки, представления и рассмотрения проектов постановлений и распоряжений Кабинета Министров.
Так, проекты постановлений КМУ представляют члены Кабинета Министров, центральные органы исполнительной власти, Совет Министров Автономной Республики Крым, областные, Киевская и Севастопольская городские госадминистрации, рабочие группы, созданные КМУ, а также Правительственный Секретарь.
В свою очередь, предприятия, учреждения и организации могут давать предложения относительно принятия актов Кабинета Министров центральным органам исполнительной власти, Совету Министров Автономной Республики Крым и местным органам исполнительной власти, к компетенции которых относится вопрос, подлежащий урегулированию.
Проекты постановлений Кабинета Министров готовятся на основе законов Украины, актов либо поручений Президента Украины, актов КМУ, решений правительственных комитетов, поручений премьер-министра, первого вице-премьер-министра, вице-премьер-министров.
Подготовка проекта постановления может быть инициирована членами Кабинета Министров, руководителями центральных органов исполнительной власти, Правительственным Секретарем, Советом Министров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими госадминистрациями.
Разработка проекта постановления Кабинета Министров может быть поручена нескольким органам исполнительной власти, подведомственным Кабинету Министров органам, учреждениям, организациям. В такой ситуации орган, к компетенции которого относится предмет правового регулирования и который указан первым в поручении, выступает в качестве главного разработчика и отвечает за подготовку проекта и внесение его в Кабинет Министров.
Он также организует, направляет и координирует работу заинтересованных органов по разработке проекта постановления. К числу заинтересованных органов относятся иные органы исполнительной власти, учреждения и организации, подчиненные Кабинету Министров, к компетенции которых относятся вопросы, касающиеся отдельных положений проекта постановления и влекущие за собой соответствующие общественные и экономические последствия.
В отдельных случаях для подготовки проекта постановления Кабинета Министров может создаваться рабочая группа, на которую возлагаются функции главного разработчика.
Важным этапом подготовки проекта постановления Кабинета Министров выступает обязательная его экспертиза Министерством юстиции Украины и согласование с заинтересованными органами. Так, проекты постановлений по вопросам налогообложения, использования финансовых и материальных ресурсов подлежат согласованию соответственно с Министерством финансов и Министерством экономики, а проекты постановлений, предметом которых является регулирование вопросов оплаты труда, денежного содержания, пенсионного обеспечения, социальных и трудовых отношений, согласуются с Министерством труда и социальной политики Украины.
