Специалисты до сих пор акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Ряд норм носит декларативный характер, терминология, употребляемая в текстах актов, зачастую недостаточно отработана, между экологическими и иными отраслями законодательства существуют противоречия. Особый интерес приобретает такой феномен, как «абстрактность правотворчества», суть которого состоит в том, что разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативных путей обеспечения результативности применения, не принимают во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам та или иная норма). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, от которых ожидаются сиюминутные материальные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом Законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом РФ и Комитет по экологии Государственной Думы РФ активно продвигали эти законы. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов – 20 млрд долларов. В СМИ при этом указывалось и на суммы взяток, и на то «незначительное» условие, что существенная часть упомянутой суммы должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения.[96]
В области охраны окружающей среды возник законодательный хаос. По количеству нормативных актов в рассматриваемой области Россия занимает, пожалуй, первое место в мире. Но беда в том, что количество вовсе не означает качество. Учитывая все вышеперечисленные пробелы экологического законодательства, можно сказать, что ситуация далека от идеала. На сегодняшний день из-за дефектов законодательства правоприменитель сталкивается с чрезвычайными трудностями в данной сфере. Что же тогда говорить о простых гражданах, несведущих в юриспруденции? Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия норм отсылочного и бланкетного характера, законодательство отличается большим количеством пробелов юридической техники, касающихся языка. Так, например, согласно ст. 23 Закона «Об охране окружающей среды» «нормативы допустимых выбросов и сборов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов».[97] Данная норма выражена весьма неопределенно, точнее, двусмысленно и может быть истолкована в том смысле, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, а это недопустимо.
Как же следовать законам? Как не нарушать их? Как исполнять? Для кого они издаются?…
Вопросу правового регулирования отношений в области природопользования и экологии в нашей стране уделялось недостаточное внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что за некоторые экологические правонарушения, которые являлись актуальными 20-30 лет назад, в уголовном законодательстве не было предусмотрено никакой ответственности.
Активизация правовой деятельности в природоохранной сфере, наблюдающаяся в последнее время, во многом связана с принятием нового УК РФ (1996 г.), который признал экологические интересы одним из объектов уголовно-правовой охраны. Наряду с УК был принят ряд федеральных законов, направленных на профилактику отдельных видов экологических преступлений.
Выделение особой главы, посвященной экологическим преступлениям, в ныне действующем УК РФ было долгожданным событием для ученых-криминалистов, которые в своих трудах указывали на серьезный недостаток УК РСФСР 1960 г. – разбросанность составов экологического характера по различным его главам.[98]
Некоторые составы, однако, остались за рамками главы 26 УК и закреплены в статьях, содержащихся в других главах Кодекса:
– нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ);
– сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей (ст. 237 УК РФ);
– жестокое обращение с животными (ст. 245 УК РФ);
– экоцид (ст. 378 УК РФ).
Эти составы, как утверждает М. М. Бринчук, «по своему содержанию, несомненно, являются экологическими».[99]
В современном российском экологическом законодательстве по сравнению с советским произошел ряд изменений: проведена дифференциация уголовной ответственности и наказания; расширен круг природных объектов, охраняемых уголовно-правовыми нормами; появилась тенденция утверждения в качестве основных ценностей тех свойств окружающей среды, которые связаны с обеспечением жизни людей и здоровья. Между тем, уголовно-правовые нормы, направленные на охрану окружающей среды, в целом по-прежнему отражают устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими.
Некорректность, допущенная законодателем при формулировании объекта уголовно-правовой охраны, привела к смещению акцентов с природоохранных отношений на экономические.[100] «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений» (ст. 249 УК РФ); «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 253 УК РФ); «Нарушение правил и охраны использования недр» (ст. 255 УК РФ) – это прежде всего попытка законодателя предотвратить негативные экономические последствия.
Множество ученых-юристов указывает на несовершенство законодательства, предусматривающего уголовную ответственность за экологические преступления.
Правоприменители часто сталкиваются с проблемой квалификации из-за множества оценочных признаков и понятий, бланкетных диспозиций, недостатков содержательного плана уголовных норм. Все это затрудняет отграничение рассматриваемых преступлений от административных правонарушений при совпадении объективной стороны.
Статья 246 УК РФ по своей сути является довольно-таки сложной, поскольку в ней на фоне общего состава выделяется ряд основных составов преступления с альтернативными признаками. Кроме того, бланкетная диспозиция статьи предусматривает обязательное обращение к указанным в ней нормативным актам.
Статья 246 не включает в себя каких-либо ограничений относительно состава нарушения правил охраны окружающей среды. В совокупности с наступлением тяжких последствий любое нарушение правил по охране окружающей среды образует основание уголовной ответственности. Считается, что на практике эту позицию будет достаточно сложно выдержать, и она может привести к объективному вменению.[101] Поэтому общая противоправность деяния должна быть определена в независимости от факта наступления последствий или только при их наступлении. Вместе с тем, в целях совершенствования формулировки «нарушение правил охраны окружающей среды» следует ввести признаки, ограничивающие состав данного преступления. Например, в Примечании к статье следует разъяснить, в целом какие правила нарушаются.[102]
Известны случаи принятия Правительством РФ по экологически значимым вопросам постановлений и распоряжений, которые грубо нарушали и Конституцию РФ, и федеральные законы в области охраны окружающей среды при производстве действий, указанных в ст. 246 УК. Например, реализация проекта строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали (ВСМ) Санкт-Петербург – Москва повлечет за собой необратимые тяжкие последствия для окружающей среды. Строительство магистрали затрагивает участки особо охраняемых природных территорий. Несмотря на отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы данный проект активно внедрялся.[103] Но вмешательство уголовного закона на данной стадии невозможно ввиду того, что последствия, указанные в ст. 246 УК, еще не наступили, а квалифицировать происходящее как неоконченное преступление (ст. 246 с учетом ч. 3 ст. 30 УК)[104] невозможно, поскольку в данном случае преступление должно совершаться исключительно с прямым умыслом.
Статья 247 УК РФ является новой для экологического законодательства и бесспорно очень важной, так как устанавливает уголовную ответственность за нарушение правил всех видов и всех этапов обращения с веществами и отходами, признаваемых опасными, либо производство которых запрещено. Данная статья является очень сложной для применения, поскольку необходимо доказать наличие угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или угрозы причинения существенного вреда окружающей среде, создаваемой в процессе нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов. Вред может выражаться в ухудшении качества окружающей среды и состояния природных объектов, связанном с их загрязнением и отравлением. Вместе с тем, важно учитывать, что наличие и масштаб угрозы при производстве запрещенных видов опасных веществ и отходов совпадают, а ее содержание может быть различно.
